Por que é preciso mexer nas vinculações orçamentárias de saúde e educação?

Num país continental e com grandes diferenças demográficas entre os municípios, não faz sentido tratar todo mundo da mesma forma

(Marcos Corrêa/PR)

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Dentre as mudanças propostas pelo ministro Paulo Guedes, uma das mais comentadas certamente serão as vinculações orçamentárias referentes a saúde e educação. São temas centrais da Constituição de 1988, dos protestos de 2013 e de todas as pesquisas sobre o que é caro ao eleitor brasileiro.

Por que, então, mexer nas leis que direcionam um mínimo da arrecadação do Estado para saúde e educação? Para muita gente, defender mudanças nisso soa como maldade pura e simples. Não é bem assim.

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Hoje, as vinculações orçamentárias para saúde e educação funcionam da seguinte forma: 25% da receita corrente líquida dos estados e municípios precisam ser destinadas à educação; no caso da saúde, esse percentual é de 12% para estados e 15% para municípios.

A proposta do governo é de que esses percentuais sejam somados, transformando duas vinculações em uma só. Ou seja, municípios seriam obrigados a gastar 40% da sua receita corrente líquida com saúde ou educação. A alocação do gasto entre essas duas áreas caberia aos gestores locais.

O motivo para uma mudança do tipo é simples: o Brasil é um país de tamanho continental. Nestas condições, não faz sentido tratar todos os municípios da mesma forma.

Para exemplificar vale observar os dados de 2012, baseados no último Censo do IBGE.

Em Sapezal, no Mato Grosso, cerca de 1,5% da população tem mais de 65 anos. O mesmo vale para Luís Eduardo Magalhães, cidade importante do oeste baiano. Já em Coqueiro Baixo, no Rio Grande do Sul, mais de 20% da população tem mais de 65 anos.

No mesmo ano de 2012, segundo dados do Banco Mundial, um dos países com menor quantidade de idosos era o Quênia – 2% da população tinha mais de 65 anos. Na outra ponta, estava a Suécia, onde quase 19% dos residentes são idosos. Nesta métrica, Suécia e Quênia estão mais próximas do que Luís Eduardo Magalhães e Coqueiro Baixo.

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Nesse contexto, faz sentido que cidades tenham diferentes sejam obrigadas a cumprir uma mesma vinculação orçamentária para os gastos com saúde?

Vale o mesmo para a educação. Há municípios onde menos de 10% da população tem até 18 anos – Balbinos, em São Paulo. Em Uiramutã, Roraima, mais de 60% da população estava nessa faixa etária em 2012.

Mesmo considerando cidades com mais de 100 mil habitantes, a conclusão se mantém: as diferenças são grandes demais num país como o Brasil. Parauapebas, no Pará, tinha 18,6 jovens (0 a 18 anos) para cada idoso (65 anos ou mais) em 2012. São Caetano do Sul, em São Paulo, tinha 1,5 jovem por idoso na mesma métrica.

É claro que, além de ser um país continental, o Brasil também é uma democracia que decidiu constitucionalmente priorizar saúde e educação. Essa é a vontade expressa dos eleitores desde o fim da ditadura. Juntando os dois fatos, é possível entender por que a soma das duas vinculações orçamentárias faz sentido.

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Por razões óbvias, as cidades com maior percentual de idosos tendem a ter maior percentual de jovens, e vice-versa. Por isso, cidades com menor demanda relativa por gastos com saúde tendem a ter maior demanda relativa por gastos com educação.

Como resultado, a soma das duas rubricas permite que as cidades realoquem seus gastos conforme as necessidades da população. Continua existindo a obrigação de direcionar parte relevante dos impostos para as duas áreas.

A heterogeneidade entre os estados e municípios brasileiros não é o único motivo para mudar vinculações. No caso de saúde e educação, a manutenção faz sentido por se tratar de indiscutíveis desejos da sociedade. Mas vinculações tem um custo, dificultam a gestão pública, especialmente em momentos de crise.

Caso não se restrinjam às prioridades maiores do país, determinações constitucionais deste tipo acabam consumindo a maioria do orçamento público. Eleições se tornam menos relevantes, dado que o político eleito não pode adequar suas prioridades de mandato às necessidades momentâneas da população.

Regras constitucionais de efeito geral tem um defeito claro: não permitem adaptação às especificidades locais e temporais. Nesse país com mais de 5 mil municípios, mais de 200 milhões de habitantes e grandes diferenças regionais, essa questão é ainda mais relevante.

Paulo Guedes queria acabar com as vinculações, o que inevitavelmente desencadearia uma guerra no Congresso. Com a soma dos pisos, o ministro encontrou um meio termo. É o único caminho possível para o Brasil: sem diálogo e construção coletiva, não chegaremos a lugar algum.

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Pedro Menezes

Pedro Menezes é fundador e editor do Instituto Mercado Popular, um grupo de pesquisadores focado em políticas públicas e desigualdade social.