Autonomia financeira do BC: o que pode mudar se o Congresso aprovar a PEC?

Três anos depois da aprovação da lei que instituiu a autonomia operacional do Banco Central (BC), em fevereiro de 2021, e em meio a uma forte mobilização dos servidores da autoridade monetária por melhores condições de trabalho, a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado Federal se prepara para, desta vez, discutir a autonomia financeira e orçamentária da autarquia.

O tema é abordado em Proposta de Emenda à Constituição (PEC 65/2023) apresentada pelo senador Vanderlan Cardoso (PSD-GO) no apagar das luzes do ano legislativo, em novembro de 2023. O texto superou com folga o endosso necessário para começar a tramitar, somando 42 assinaturas entre os 81 senadores. Caso passe na CCJ, onde é relatado pelo senador Plínio Valério (PSDB-AM), ele precisará de 49 votos em dois turnos de votação no plenário. Depois disso, precisará passar por duas votações na Câmara dos Deputados – também com apoio mínimo de 3/5 (ou seja, 308 deputados) em cada uma delas.

Em linhas gerais, a PEC transformaria o BC, uma autarquia federal com orçamento vinculado à União, em empresa pública com total autonomia financeira e orçamentária, sob supervisão do Congresso Nacional. O BC teria plena liberdade para definir, por exemplo, os planos de carreira e salários de seus funcionários, contratações e reajustes. O financiamento das atividades da instituição seria feito a partir de receitas da chamada “senhoriagem”, entendida como “o custo de oportunidade do setor privado em deter moeda comparativamente a outros ativos que rendem juros” – nos moldes do que ocorre em bancos centrais de países como Estados Unidos, Canadá, Suécia, Noruega e Austrália.

“A necessidade de recursos financeiros para o cumprimento de sua missão institucional exige alteração do arcabouço legal. A proposta de evolução institucional do Banco Central do Brasil prevê a garantia de recursos para que atividades relevantes para a sociedade sejam executadas sem constrangimentos financeiros, tanto para a instituição quanto para o Tesouro Nacional”, diz o texto da PEC.

Na prática, a proposta amplia a autonomia operacional do BC instituída há três anos. Em 2021, o então presidente Jair Bolsonaro (PL) sancionou o projeto, aprovado pelo Congresso Nacional, que tornou o BC autônomo em sua operação, o que limitou a capacidade de influência do Poder Executivo sobre as decisões relacionadas à política monetária. Desde então, os mandatos do presidente do BC e do titular do Palácio do Planalto não são mais coincidentes. Agora, o chefe da autarquia assume sempre no primeiro dia útil do terceiro ano de cada governo.

“A PEC é uma complementação da autonomia já existente, trazendo a independência financeira. O BC teria mais liberdade para tomar suas decisões de investimentos”, resume Mareska Tiveron, sócia e responsável pela área de Fintechs e Direito Bancário do Viseu Advogados. “Hoje, para a contração de servidores, o BC depende do Tesouro. Ele fica à mercê de eventuais atrasos de repasses por parte do Tesouro, o que é muito ruim para a agenda do BC, que tem suas urgências e prazos”, exemplifica.

De acordo com Mareska, a eventual autonomia financeira do BC não significa que o órgão poderia “fazer o que bem entendesse”. “Tem um pouco de confusão no entendimento da proposta. É importante dizer que o BC continuaria seguindo todas as regras da administração pública. O órgão simplesmente poderá administrar suas receitas da maneira que achar pertinente, de acordo com sua agenda e suas obrigações”, diz.

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Sindicatos reagem

As discussões em torno da autonomia orçamentária do BC não agradaram aos sindicatos que representam os servidores da autarquia, que estão em “operação-padrão” desde julho do ano passado, reivindicando melhores salários. Em nota, o Sindicato Nacional dos Funcionários do Banco Central (Sinal) afirma que o projeto “traz enormes riscos à independência do BC e a seus servidores” e “foi escrito às pressas, sem o estudo prévio necessário e sem qualquer diálogo prévio com os servidores da Casa”. Para a entidade, a PEC “permitirá a retirada da estabilidade dos servidores do BC do texto constitucional, fragilizando o poder e as prerrogativas que os profissionais têm para exercer suas atividades de fiscalização bancária imunes a pressões externas”.

A economista Carla Beni, professora de MBA da Fundação Getulio Vargas (FGV), também vê riscos à estabilidade do corpo técnico do BC. “Os cargos políticos passam. Quem conduz a instituição são os técnicos e servidores de carreira do BC. Essa estabilidade tem uma funcionalidade. Se você transforma esses funcionários de carreira em funcionários CLT, passíveis de terem de cumprir resultados como no setor privado, é evidente que representa, sim, algum risco”, diz.

Segundo Mareska Tiveron, “a preocupação [dos sindicatos] é legítima”, mas é preciso lembrar que os debates sobre a PEC ainda estão em fase inicial. “Estamos apenas dando o primeiro passo. A PEC foi apresentada já com um apoio expressivo no Senado, mas, depois de uma eventual aprovação, o Congresso terá de discutir as leis complementares que detalharão essa independência financeira”, observa.

“Não podemos esquecer que hoje já existe um incômodo de quem trabalha no BC. O órgão já teve 5 mil servidores e, atualmente, tem 3 mil. A sobrecarga de trabalho e a precarização já são um problema grave no formato atual”, diz a advogada. “Todas essas discussões sobre estabilidade, benefícios ou aposentadoria devem ser analisadas. Tudo isso faz parte de uma transformação da instituição. É natural que haja um processo de transição e é totalmente válido que os servidores sejam observados com todas essas particularidades.”

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Relação com o Tesouro

Benito Salomão, especialista em finanças públicas e doutor em economia pelo PPGE-UFU, entende que “existem vários argumentos para um lado e para o outro, mas o fato é que o BC, hoje, não tem nenhum problema de financiamento”. “Muito pelo contrário: o que vimos recentemente foi o BC abrindo concurso para preencher vagas ociosas. As carreiras são bem pagas e o corpo técnico do BC é excelente”, afirma. “Essa autonomia financeira é necessária, de fato? Há problemas visíveis de estrangulamento do financiamento do BC? É preciso refletir sobre isso”, pondera o economista.

Para Salomão, um dos problemas do texto é a falta de detalhamento sobre como ficaria a relação entre o BC e o Tesouro. “Hoje, por força de lei, quando o BC apresenta lucro contábil, isso é repassado para o Tesouro. E, quando o BC apresenta prejuízo, o Tesouro cobre. De que forma se dará esse relacionamento do BC com a União? Não podemos criar um modelo no qual a autonomia operacional seja caracterizada pela privatização dos benefícios e pela socialização dos prejuízos”, afirma.

“Também há o risco de que ocorra o que a literatura econômica chama de captura. De que forma essa autonomia financeira será dada, de modo que o BC não se torne uma entidade capturada por interesses privados? Todas essas questões precisam ser debatidas com muito cuidado”, alerta.

Outras prioridades

Até o momento, o governo federal não se manifestou oficialmente sobre a PEC 65/2023. No início de fevereiro, a ministra da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, Esther Dweck, reconheceu que o Executivo havia sido pego de surpresa com a apresentação do texto. “Estamos discutindo e vendo as implicações, mas ainda não temos uma posição”, limitou-se a dizer. O ministro da Fazenda, Fernando Haddad (PT), e o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) não se pronunciaram publicamente sobre o tema. Sabe-se, no entanto, que o presidente do BC, Roberto Campos Neto, é entusiasta do projeto.

Apesar do forte apoio inicial à PEC no Senado, analistas consultados pelo InfoMoney avaliam que as chances de aprovação no plenário são remotas se o governo não aderir abertamente à proposta. Outro obstáculo à tramitação do texto é o cronograma previsto pela equipe econômica para este ano, que inclui projetos considerados prioritários e que ainda estão pendentes nos escaninhos do Legislativo – como a regulamentação da reforma tributária e uma série de propostas microeconômicas com o intuito de estimular o desenvolvimento do mercado de capitais no país.

“Da forma como está escrita, acho muito difícil que essa PEC avance. É uma pauta que precisa ser amadurecida, um debate que precisa de mais tempo. Não adianta aprovar a toque de caixa um projeto dessa natureza, sem ter clareza sobre as consequências que isso vai produzir. É importante lembrar que o projeto de autonomia operacional do BC levou quase 20 anos até ser aprovado”, observa Benito Salomão. “Há outras agendas em curso que são prioritárias, como a questão fiscal, a regulamentação da PEC da reforma tributária e a discussão sobre a reforma administrativa. São temas que estão mais amadurecidos”, afirma.

Carla Beni, da FGV, faz a mesma avaliação. “É possível ter independência orgânica, com o mandato do presidente do BC não coincidindo com o mandato do presidente da República, como acontece hoje, sem entrar no mérito da autonomia financeira e orçamentária”, diz. “É claro que essa estrutura pode ser modificada. O debate é sempre válido. Mas não é prudente fazer uma mudança dessa magnitude de forma açodada, sem discussão ou a devida assessoria jurídica e econômica.”