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Coronavírus

Senado pode votar nova versão do “orçamento de guerra”; veja o que mudou

Proposta busca dar mais transparência às despesas públicas na crise, facilitar a execução de gastos pelo governo e ampliar a atuação do Banco Central

O plenário do Senado Federal realiza sessão remota (Foto: Waldemir Barreto/Agência Senado)

SÃO PAULO – O plenário do Senado Federal deve votar, nesta quarta-feira (15), em sessão virtual, a chamada PEC (Proposta de Emenda à Constituição) do orçamento de guerra. O texto, aprovado na Câmara dos Deputados, busca dar mais transparência às despesas públicas na crise e facilitar a execução de gastos pelo governo federal para o combate à pandemia do novo coronavírus.

A proposta institui um regime extraordinário financeiro e de contratações e ajudar na execução de medidas emergenciais focadas nos impactos de saúde pública, sociais e econômicos causados pelo avanço da doença.

Na prática, todas as despesas destinadas à crise serão segregadas do orçamento regular – o que dará maior celeridade na execução de despesas com pessoal, obras, serviços e compras do Poder Executivo e afastará de riscos jurídicos servidores que processam as decisões.

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O texto também amplia poderes ao Banco Central na crise, conferindo à autoridade monetária competência para a compra de títulos privados para a garantia de liquidez ao mercado.

Por se tratar de PEC, são necessários dois turnos de votação, com apoio de 3/5 do plenário (ou seja, pelo menos 49 senadores), para prosperar. As regras previstas na proposta têm vigência durante o estado de calamidade pública – ou seja, até o fim de 2020.

Como houve alterações promovidas pelo relator, o senador Antonio Anastasia (PSD-MG), em relação à versão recebida, o texto precisaria passar por nova avaliação dos deputados antes da promulgação.

Confira a seguir os principais pontos do substitutivo apresentado pelo senador:

1. Comitê gestor

A principal modificação proposta pelo senador foi a retirada da criação do Comitê Gestor de Crise, prevista na versão aprovada pelos deputados.

Na versão original, o comitê desempenharia papel de fiscalizar e até revogar atos e contratos celebrados ou em via de celebração pelo governo federal, suas autarquias, empresas públicas e fundações públicas.

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O grupo seria composto por ministros, secretários de saúde, fazenda e assistência social de estados e municípios, e presidido pelo próprio presidente Jair Bolsonaro.

Na avaliação de Anastasia, o presidente já tem a competência constitucional para coordenar as ações do Poder Executivo. Ele cita como exemplo o comitê instituído para supervisionar e monitorar os impactos da Covid-19.

Além disso, o senador manifestou dúvidas sobre a constitucionalidade do dispositivo e chamou atenção para riscos de “invasão de competência de órgãos federais” e “conflitos federativos” além dos que já ocorrem.

2. Banco Central

A possibilidade de o Banco Central atuar diretamente no mercado comprando títulos privados é o ponto que alimentou mais debates entre os senadores. O mecanismo é apontado por defensores como fundamental para a garantia de liquidez e a oferta de crédito no mercado.

Em seu relatório, Anastasia defendeu que “as medidas usuais de política monetária utilizadas por bancos centrais de todo o mundo são claramente insuficientes para conter o avanço do desemprego, a queda abrupta na atividade econômica e todos os problemas sociais que poderão surgir por conta da Covid-19”.

O senador, porém, chama atenção para preocupações em relação às regras para a atuação do BC na compra dos ativos, em quais mercados ele poderá agir e quais os limites deste papel. Assim como a versão aprovada pelos deputados, o substitutivo apresentado permite a compra e venda de títulos de emissão do Tesouro Nacional nos mercados secundários local e internacional.

Mas o texto do senador vai além ao listar os produtos privados que podem ser adquiridos: debêntures não conversíveis em ações; cédulas de crédito imobiliário; certificados de recebíveis imobiliários; certificados de recebíveis do agronegócio; notas comerciais; e cédulas de crédito bancário.

Em todos os casos dos títulos privados, é preciso que os papéis tenham avaliação de crédito realizada por pelo menos uma das três maiores agências internacionais de classificação e preço de referência publicado por entidade do mercado financeiro acreditada pelo Banco Central.

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Anastasia retirou do texto a necessidade de autorização das operações pelo Ministério da Economia e o mínimo de 25% de aporte de capital por parte do Tesouro Nacional em cada operação por considerar o mecanismo “desnecessário”. Por outro lado, inseriu um artigo que explicita que o Congresso Nacional pode sustar, por meio de decreto legislativo, atos do Banco Central incompatíveis com o texto.

O senador, porém, manteve a exigência de compartilhamento de informações pelo Banco Central, como os títulos adquiridos, espécie, montantes, taxas, prazos e outras informações pertinentes à liquidez dos títulos, “bem como outras informações que permitam uma análise detalhada dos riscos envolvidos nas operações”.

Além do relatório mensal ao Congresso Nacional, já previsto na versão aprovada pelos deputados, foi incluída a prestação de contas diária sobre as operações realizadas.

Ficaram de fora do substitutivo restrições relativas à dispensa de pessoal ou às bonificações de diretores de empresas. O relator argumentou que “a empresa não-financeira emissora do título não é a beneficiária da aquisição no mercado secundário, que tem caráter fluido”. Anastasia alega que a medida não tem por objetivo “beneficiar individualmente qualquer empresa, mas sim todo o sistema de crédito”.

Alguns senadores manifestaram apoio às iniciativas, defendendo a importância da liquidez do sistema financeiro. Outros se mostraram preocupados, dizendo que a parcela mais pobre da população poderá ser prejudicada ou mesmo esquecida.

Eles também manifestaram preocupação com o risco de o dinheiro não chegar às pequenas empresas, maiores geradoras de empregos do país, ficando “empoçado” nos bancos.

Outra resistência é esperada do senador Eduardo Braga (MDB-AM), líder do MDB, maior bancada da casa. O parlamentar tem manifestado incômodo com a inclusão de debêntures não conversíveis no rol de ativos que podem ser adquiridos pelo Banco Central.

O relator, no entanto, alega que esta categoria de ativo é considerado pela autoridade monetária como fundamental para as operações que visam dar liquidez ao sistema.

3. Regime extraordinário

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Sobre o regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações, Anastasia considerou positiva e necessária a sua implementação, com algumas modificações. Uma delas se refere à contratação temporária de pessoal, obras, serviços e compras, mesmo sem previsão orçamentária.

Anastasia acolheu uma emenda do senador Paulo Paim (PT-RS), que acrescenta ao artigo a dispensa de existência de autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), conforme prevê a Constituição. Sem essa dispensa, o governo precisaria enviar ao Congresso um projeto de lei para alterar a LDO.

A proposta da Câmara também dispensa o cumprimento das restrições constitucionais e legais para a implementação de ações governamentais de combate à pandemia que acarretem aumento de despesa ou concessão de benefício.

No substitutivo, Anastasia aceitou a exclusão das exigências legais, mas retirou a menção às constitucionais. Ele considerou muito genérica a dispensa no caso das normas constitucionais, o que poderia levar a interpretações distorcidas.

4. Regra de Ouro

Anastasia manteve no substitutivo a suspensão da regra de ouro, que veda o endividamento estatal para custear salários, benefícios previdenciários e outras despesas correntes. Essa suspensão garante que o governo possa emitir títulos sem autorização do Congresso.

Em contrapartida, o relator acolheu emenda do senador Luiz do Carmo (MDB-GO), que exige do Ministério da Economia a publicação, a cada 30 dias, de relatório contendo os valores e o custo das operações de crédito realizadas no período de vigência do estado de calamidade pública, elencando as programações em que esses recursos foram aplicados e destacando aquelas relacionadas ao enfrentamento da pandemia.

5. Créditos extrordinários

O relator manteve mecanismo que possibilita tramitação mais célere a medidas provisórias que abram créditos extraordinários, previsto na versão aprovada pelos deputados. Neste caso, o Congresso Nacional precisa se manifestar sobre as proposições em 15 dias úteis.

6. Previdência

Anastasia também incorporou ao substitutivo uma emenda do senador Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE) que insere entre as medidas do regime extraordinário a suspensão da exigência de que as empresas estejam em dia com a Previdência Social de seus empregados.

Segundo o senador, a emenda vai ao encontro da MP 944/2020, em análise no Congresso, que visa dar fôlego financeiro a empresas neste momento de paralisia econômica, com a concessão de crédito em condições favoráveis para pagamento da folha de salários dos empregados.

7. Atos de gestão

O texto original da PEC propõe a convalidação dos atos de gestão praticados desde 20 de março de 2020, data de promulgação do decreto que instituiu a calamidade pública. Para Anastasia, a medida busca conferir segurança jurídica aos gestores que tiveram que agir diante da pandemia em situação “longe do ideal”.

No entanto, ele avalia que essa convalidação pode ser inconstitucional, pois os princípios da legalidade e do controle jurisdicional sobre os atos de gestão não podem ser contornados. “Optamos por uma solução intermediária: convalidar apenas os atos compatíveis com o Regime Extraordinário Fiscal, Financeiro e de Contratações”, afirma ele.

8. Operação de crédito

Anastasia manteve a permissão, prevista no texto original, para que os recursos decorrentes de operações de crédito realizadas para refinanciamento da dívida pública sejam utilizados em pagamento de juros e encargos.

Atualmente, o refinanciamento se dá com a emissão de títulos pelo Tesouro Nacional para pagamento apenas do valor principal da dívida, acrescido da atualização monetária.

Segundo Anastasia, trata-se de uma espécie de desvinculação de recursos para facilitar a gestão da dívida pública durante o período de calamidade pública.

Resistências

O senador Alessandro Vieira (Cidadania-SE) defendeu mais tempo para a análise das PECs e pregou respeito à Constituição. Para o senador, a pressa só se justifica pelo fato de o texto autorizar o BC a atuar para reduzir os riscos do sistema financeiro.

Mas acrescentou que tem a impressão de que os recursos não chegarão para as pequenas empresas. “Estamos vendo uma proposta tramitando irregularmente, com um mega auxílio ao sistema financeiro”, registrou o senador. Ele é crítico às flexibilizações que foram feitas no rito estabelecido para a tramitação de PECs.

Alessandro Vieira apresentou um voto de forma separada, por não concordar com o relatório apresentado. O presidente do Senado, Davi Alcolumbre, no entanto, explicou que o Regimento Interno prevê essa possibilidade apenas para as comissões e não para o Plenário. Assim, Davi informou que a Mesa acatou a manifestação de Alessandro Vieira apenas como declaração de voto.

O senador Fabiano Contarato (Rede-ES) elogiou o relatório, mas questionou a necessidade de alterar a Constituição em um “momento de instabilidade”. Avaliação similar teve o senador Alvaro Dias (Podemos-PR), que afirmou que o governo já dispõe de alternativas legais para administrar o Orçamento atual. “Nós estamos banalizando a Constituição, mais uma vez”, lamentou.

(com Agência Senado)