Risco fiscal

PEC dos Precatórios: placar apertado, pressão da oposição e judicialização acendem sinal de alerta para o governo

Governo corre contra o relógio para tentar concluir votações na Câmara nesta semana, mas riscos de derrota cresceram e incertezas aumentaram

Por  Marcos Mortari -

SÃO PAULO – Após a aprovação em primeiro turno da Proposta de Emenda à Constituição dos Precatórios (PEC 23/2021) com folga de apenas 4 votos, a Câmara dos Deputados volta a discutir a matéria em plenário nesta semana, com o governo federal correndo contra o relógio para tirar do papel o Auxílio Brasil ‒ programa social que deverá substituir o Bolsa Família.

A partir de amanhã (9), os parlamentares analisam 11 destaques – ou seja, pontos a serem votados separadamente – apresentados pelas bancadas partidárias, que podem alterar substancialmente o texto do relator Hugo Motta (Republicanos-PB).

Três deles são de autoria do PT, que registrou 44 votos contrários e nenhum favorável à PEC. MDB e PSB apresentaram dois destaques cada. Os outros quatro são de autoria do PCdoB, Podemos, PSOL e Novo.

Como todo os destaques são supressivos, caberá ao governo federal alcançar novamente apoio de pelo menos 3/5 (ou seja, 308 dos 513 deputados) para garantir a manutenção da versão aprovada em primeiro turno. Na sequência, o texto precisará ser votado em segundo turno, com a mesma exigência de quórum. Só depois ele segue para o Senado Federal.

O objetivo do governo é concluir a tramitação na Câmara dos Deputados ainda nesta semana, mas a repercussão da votação entre as bancadas e na opinião pública pode dificultar os planos, assim como a necessidade de manter quórum qualificado em todas as votações.

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O que muda se a PEC for aprovada?

A PEC dos Precatórios pode liberar mais de R$ 90 bilhões de espaço fiscal no Orçamento de 2022 e é tida pelo governo federal como fundamental para viabilizar o pagamento do Auxílio Brasil – novo programa social que o presidente Jair Bolsonaro (sem partido) tenta tirar do papel para substituir o Bolsa Família.

A ideia do governo é aplicar um reajuste de 20% sobre todas as faixas de famílias de forma permanente, que passarão de 14,6 milhões para cerca de 17 milhões até o fim do ano. Outro objetivo é garantir, de forma provisória, que nenhuma das famílias atendidas receba menos de R$ 400,00 mensais até dezembro de 2022. Para isso, o programa será somado a uma espécie de “benefício transitório”. Hoje, o Bolsa Família paga um benefício médio de R$ 189,00.

De outro lado, a PEC 23/2021 revoga dispositivo do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal e antecipa a revisão da metodologia do teto de gastos ‒ inicialmente prevista apenas para 2026, quando a regra fiscal completaria dez anos de vigência.

Hoje, o teto de gastos permite a atualização dos gastos públicos pela inflação, medida pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), acumulada em 12 meses até junho do ano anterior.

Ou seja, se a regra fosse mantida, a correção de 2022 levaria em conta a alta dos preços entre julho de 2020 e junho de 2021. De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o indicador teve variação positiva de 8,35% no período. O que faria com que o limite para as despesas fosse para R$ 1,609 trilhão no ano que vem.

O novo texto em discussão, por sua vez, muda o período de aferição da inflação que ajusta a regra fiscal. Pela versão aprovada em primeiro turno, a janela observada passaria a ser de 12 meses encerrados em dezembro do ano anterior ao exercício. E ainda: os novos valores seriam determinados por ajuste retroativo de toda a regra desde sua criação, em 2016.

Na prática, isso faria com que o teto de gastos saltasse de R$ 1,609 trilhão para cerca de R$ 1,644 trilhão (diferença de R$ 35 bilhões) em 2022, considerando as projeções mais recentes da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Economia para a inflação.

Conforme divulgado no Boletim Macrofiscal de setembro, a pasta estima que o IPCA encerre o ano com alta acumulada de 7,90%. O número, porém, é muito abaixo do que estimam casas de análise do mercado financeiro ‒ o que pode tornar a folga no Orçamento ainda maior.

Considerando as projeções que constam no último Relatório Focus divulgado pelo Banco Central, que indicaram IPCA a 9,17% ao final de 2021, o governo poderia ter um “fôlego” de R$ 54,147 bilhões no teto de gastos.

O novo “teto light” e as limitações para o pagamento de precatórios podem abrir um espaço fiscal superior a R$ 90 bilhões em 2022. O que pode garantir recursos não apenas para o Auxílio Brasil, mas para outras despesas solicitadas pelos parlamentares em ano eleitoral, como as emendas do relator da peça orçamentária, aumento do fundo eleitoral, vale gás e a prorrogação da desoneração da folha de pagamentos.

Embora a PEC dos Precatórios abrisse caminho para gastos demandados por diversos deputados federais, as estratégias adotadas pelas bancadas na votação da última quarta-feira também levavam em consideração o tabuleiro eleitoral de 2022 e os impactos potenciais de se oferecer ao governo munição para recuperação de popularidade a um ano do pleito.

A aprovação apertada em primeiro turno mostra como o plenário está dividido sobre o assunto. Para sair vitorioso, o governo precisou contar com 25 votos de partidos da oposição ‒ 15 do PDT (em uma bancada de 24 deputados) e 10 do PSB (em uma bancada de 32 deputados).

O PDT votou em peso com a proposta após manobra articulada pelo presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL), que permitiu alteração do texto para a inclusão de precatórios relacionados ao antigo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) na lista de prioridades de pagamento pelo governo.

O movimento irritou a cúpula do partido e fez com que Ciro Gomes suspendesse sua pré-candidatura à Presidência da República até que a bancada reavaliasse a posição, em uma tentativa de pressionar os deputados a não ajudarem o governo na aprovação da matéria em segundo turno.

As movimentações podem colocar em xeque a posição do governo na votação dos destaques ou mesmo do segundo turno. “A provável reversão de votos nessas legendas e em outras é um problema que se soma ao quórum verificado após o retorno das votações presenciais”, observam os analistas políticos da consultoria Arko Advice.

“Tais dificuldades poderão ser percebidas já na votação dos destaques pendentes em primeiro turno, antes da votação em segundo turno. Como são todos supressivos, o ônus de se alcançar os 308 votos é do governo. Portanto, o risco de a proposta ser desfigurada nessas votações é grande”, alertam em relatório distribuído a clientes.

Mas Arthur Lira fala em ampliar a vantagem em plenário. “Eu dificilmente acho que a votação irá refluir para menor”, disse em entrevista à CNN Brasil na última sexta-feira (5). “Nós vamos manter e aumentar (os votos), porque nós votamos esse primeiro turno somente com 456 deputados votando de 513. Muitos vão vir nesta semana e nós vamos aumentar o quórum de votação e, lógico, aumentando a perspectiva de votos a favor”.

Articuladores políticos do governo Jair Bolsonaro também acreditam que uma ampliação do quórum de parlamentares dos partidos do “centrão” pode mais do que compensar eventual perda de apoio entre partidos de esquerda.

As bancadas Novo (8 votos), PCdoB (8 votos), PSOL (5 votos), PT (44 votos) e Rede (1 voto) foram unânimes contra a PEC. No sentido contrário, cinco partidos garantiram apoio integral de todos os seus deputados que participaram da votação: Patriota (6 votos), PP (39 votos), Pros (9 votos), Republicanos (29 votos) e Solidariedade (13 votos).

Chamou atenção negativamente para o governo o desempenho das bancadas de MDB (34) e Podemos (10). As duas mantiveram taxas de alinhamento ao Palácio do Planalto em votações no plenário superiores a 80% ao longo do mandato do presidente Jair Bolsonaro (sem partido), e agora somaram menos de 70% e tentam diminuir ainda mais os índices para o segundo turno. Ambas as siglas ensaiam lançar candidatura própria para as próximas eleições presidenciais, com a senadora Simone Tebet (MS) e o ex-juiz Sérgio Moro, respectivamente.

Nesse sentido, os esforços do governo devem se concentrar na reversão de parte das 53 ausências na votação. O movimento, porém, não é simples, já que muitos parlamentares, ainda que do “centrão”, deixaram de votar justamente por não apoiar o texto.

Os destaques apresentados à PEC mostram resistência maior de partidos de oposição a mudanças nas regras para o pagamento dos precatórios do que às modificações feitas sobre a metodologia do teto de gastos.

Eis os destaques em pauta (sublinhados os com maior impacto sobre o texto):

>DTQ 3 (PT): Retirada do texto da possibilidade de o credor ofertar seu precatório para: 1) quitar débitos tributários; 2) compra de imóveis públicos de propriedade do mesmo ente, disponibilizados para venda; 3) pagar outorga de delegações de serviços públicos e demais espécies de concessões; 4) adquirir participação societária do respectivo ente federado; e 5) comprar direitos de cessão onerosa nos contratos de partilha de petróleo.

>DTQ 14 (PSOL): Retirada da possibilidade de o credor ofertar seu precatório para adquirir participação societária do respectivo ente federado (processos de desestatização).

>DTQS 6 e 20 (Novo e MDB): Retirada da mudança na “regra de ouro”, que possibilitaria a realização de receitas de operações de créditos que excedam as despesas de capital mediante simples autorização pela Lei Orçamentária Anual (LOA), abrindo rota alternativa à necessidade de aprovação pelo Poder Legislativo de créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa.

>DTQ18 (PT): Vedação à vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita na hipótese de securitização de recebíveis da dívida ativa.

>DTQ 21 (MDB): Retirada da mudança na metodologia de cálculo do teto de gastos, que previa aferição da inflação medida pelo IPCA de janeiro a dezembro do ano anterior ao exercício.

>DTQ 1 (PT): Supressão do limite para o pagamento de precatórios, estabelecido pela proposta a partir do valor da despesa paga no exercício de 2016 corrigido pela mesma regra aplicada ao teto de gastos.

>DTQ 7 (PSB): Manutenção da regra que possibilita ao presidente da República propor, a partir de 2026, projeto de lei complementar para modificar a metodologia de correção dos limites do teto de gastos.

>DTQS 8 e 10 (PSB e PCdoB): Supressão de dispositivo que prevê que as alterações relativas ao regime de pagamento de precatórios serão aplicadas a todos os requisitórios já expedidos, inclusive no orçamento fiscal e da seguridade social de 2022.

>DTQ 24 (Podemos): Vigência da regra a partir da data de sua promulgação pelo Congresso Nacional.

“Do ponto de vista exclusivo da disputa presidencial, a PEC dos Precatórios não seria ‘aprovável’. A base aliada ao governo não tem 308 votos. Depende da oposição (130 votos) e da bancada de partidos menos alinhados ao governo – os que, por enquanto, não estão comprometidos com a reeleição de Bolsonaro -, que somam mais ou menos 180 deputados. Sobram cerca de 200 realmente governistas. Para os demais, sob a lógica da disputa presidencial, não interessa votar a favor da PEC porque a flexibilização do teto e a criação de um Auxílio Brasil mais robusto favorecem a reeleição de Bolsonaro”, observa Ricardo Ribeiro, analista político da MCM Consultores.

“Mas há também a lógica dos interesses parlamentares. Por esse prisma, a PEC dos Precatórios teria que passar sem dificuldades. Para a grande maioria dos parlamentares interessa garantir no orçamento espaço suficiente para, em primeiro lugar, o pagamento de R$ 35 bilhões de emendas parlamentares (o montante deste ano), para o Auxílio Brasil e mais outros gastos politicamente atrativos (prorrogação da desoneração da folha, vale gás, vale caminhoneiro, entre outros)”, complementa.

Para o especialista, o resultado da votação apertada no primeiro turno da tramitação da PEC mostra que não houve plena imposição da lógica parlamentar e que o raciocínio eleitoral ainda pode influenciar de forma relevante no resultado.

Outro elemento que joga contra os esforços do Palácio do Planalto em aprovar a proposta veio de decisão liminar da ministra Rosa Weber, do Supremo Tribunal Federal (STF), que, na última sexta-feira (5), suspendeu o pagamento das emendas de relator ao Orçamento da União, conhecidas como “RP9” do chamado “orçamento secreto”.

Ao contrário das emendas individuais dos parlamentares, que seguem critérios específicos e são divididos de forma equilibrada e mandatória, tal dispositivo não obedece regulamentação definida e tem sido usado para beneficiar de forma desigual alguns parlamentares ‒ sobretudo aqueles mais alinhados às pautas do governo, o que gerou alegações de suposta compra de votos.

A liminar foi remetida ao plenário virtual do Supremo e, se não houver pedido de vista ou destaque para o plenário físico, terá decisão tomada até o fim da terça-feira (9). As contagens de votos indicam cenário incerto, com forte divisão dos ministros. Um eventual empate (atualmente há 10 magistrados na Corte) favorece o governo federal.

O presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira, pediu que a magistrada reveja a própria decisão individual ou que o STF derrube a liminar. Em manifestação encaminhada ao tribunal, o parlamentar diz que “a intervenção judicial no caso dos autos seria uma afronta ao principio da separação de poderes”.

“Não cabe ao Poder Judiciário alterar as escolhas legitimamente feitas pelo legislador, tais como as referentes às programações incluídas na lei orçamentária por meio de emendas de relator. Essas escolhas decorrem de decisão típica e soberana do Parlamento”, escreveu.

Na prática, caso a decisão seja mantida, o Palácio do Planalto perderia importante instrumento de negociação com os parlamentares. Os congressistas, por outro lado, perderiam um incentivo importante para votar favoravelmente à PEC.

Para não demonstrar fragilidade e nem dar mais força ao argumento de que as emendas de relator foram usadas para atrair apoio de deputados à mudança no teto de gastos e no pagamento de precatórios, Arthur Lira trabalha para manter a votação na terça-feira. Além disso, um novo atraso na tramitação do texto pode dar sinalização ruim aos defensores da proposta.

“Os principais riscos, em caso de atraso, vão em direção do fortalecimento de um plano B, alternativo à PEC que abre espaço no orçamento de 2022, para assegurar o pagamento do Auxílio Brasil em dezembro, que poderiam envolver outras modalidades de pagamento fora do teto de gastos”, avaliam os analistas da XP Política.

E a judicialização não para por aí. Em outra frente, a oposição questiona decisão de Lira que permitiu voto à distância de deputados que estavam em missão oficial e o fato de o texto aprovado em plenário não ter passado pela comissão especial (foi feita uma “emenda aglutinativa de plenário”, ainda que nenhum parlamentar tenha conseguido o mínimo de 171 assinaturas para protocolar emendas dentro do prazo regimental). As duas manobras foram fundamentais para o resultado atingido, mas agora são contestadas juridicamente.

Apesar das incertezas na Câmara dos Deputados e agora no Poder Judiciário, há preocupações relevantes do mundo político com a continuidade da tramitação da matéria no Senado Federal, casa que tem oferecido mais dificuldades para o Poder Executivo ‒ basta lembrar a conclusão dos trabalhos na Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da Pandemia.

“Embora o presidente da casa, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), tenha sinalizado que pretende dar andamento à proposta, ele não pode garantir compromisso com o texto oriundo da Câmara, tampouco com a aprovação da matéria, que requer 49 votos. O Senado possui uma característica de maior autonomia de seus membros em relação às lideranças e ao presidente da Casa”, destacam os analistas da Arko Advice.

“A julgar por posições prévias emitidas por algumas lideranças da Casa, não há nenhuma segurança sobre o futuro da matéria. Contudo, dada a necessidade de acomodar essa questão dentro do Orçamento de 2022, no melhor dos cenários é possível que os senadores não chancelem o texto da Câmara e proponham uma nova fórmula, o que forçaria o retorno da matéria para a análise dos deputados”, concluem.

Vale lembrar, ainda, que, por se tratar de PEC, as duas casas legislativas precisam aprovar o mesmo texto no mérito para que ele seja promulgado. Enquanto houver modificações, a proposta vai de uma casa para a outra (o chamado pingue-pongue) até que seja votada sem diferenças.

“Nesse meio tempo, caso o imbróglio se intensifique, a tendência é que se intensifiquem também as pressões por solução alternativa para o pagamento da parcela extra do Auxílio Brasil, o que poderia ser feito por uma nova Proposta de Emenda à Constituição prevendo recursos extratexto apenas para esse extra”, ressaltam os analistas da XP.

“Vale ressaltar que, ainda que a solução alternativa seja adotada para o auxílio, o orçamento de 2022 sem a PEC dos Precatórios continua sem espaço, porque exigira o pagamento dos cerca de R$ 90 bilhões das dívidas judiciais, o que manterá a pressão sobre o orçamento até o fim do ano”, concluem. Este poderia ser o incentivo para manter o empenho da classe política.

“A bancada do PSDB no Senado (6 senadores) sinaliza que fechará questão contra a PEC. O Podemos (11 senadores) também caminha na mesma direção. E as bancadas do MDB (15 senadores) e do PSD (12) têm viés predominante de oposição. Essas quatro bancadas, somadas ao conjunto dos senadores da oposição (14), formam um obstáculo importante”, projeta Ribeiro.

“Ou seja, o cenário para a PEC dos Precatórios no Senado ficou complicado. Neste momento, o mais provável é que não passe pelo crivo dos senadores. Se a PEC naufragar no segundo turno na Câmara ou no Senado, a situação do orçamento de 2022 ficará muito complicada e saídas heterodoxas – decretação do estado de calamidade, prorrogação do auxílio emergencial por MP ou decreto – para garantir recursos para as emendas parlamentares e para o Auxílio Brasil (ou algo semelhante) podem ser adotadas de afogadilho”, conclui.

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