Quem tem razão na PEC do orçamento: a Câmara ou o Planalto?

por Leonardo Regazzini*

Para entendermos a PEC aprovada esta semana na Câmara é preciso, em primeiro lugar, entendermos como funciona o orçamento.

Todo ano, o Executivo envia ao Congresso uma proposta de Lei Orçamentária Anual (usualmente chamada de orçamento). Essa proposta é debatida, alterada e aprovada pelo Congresso.

Um dos elementos do orçamento são as emendas, propostas por meio das quais os parlamentares podem alterar a alocação de recursos públicos em função de compromissos políticos. Tais emendas podem acrescentar ou suprimir rubricas do orçamento.

Existem quatro tipos de emendas ao orçamento: individuais, de bancada, de comissão e da relatoria. As emendas individuais são de autoria de cada parlamentar. As de bancada são coletivas, de autoria das bancadas estaduais ou regionais.

Emendas apresentadas pelas comissões técnicas da Câmara e do Senado são também coletivas, bem como aquelas propostas pelas Mesas Diretoras das duas Casas.

Todavia, o Executivo não é obrigado a executar as emendas ao orçamento. A necessidade de contenção das despesas pode levar ao chamado contingenciamento de gastos.

Quando o Executivo decreta o contingenciamento, impõe limites para as despesas abaixo dos que foram autorizados pelo Congresso. O contingenciamento bloqueia, portanto, as dotações orçamentárias, podendo, nesses casos, impedir que emendas aprovadas no Congresso sejam executadas.

Como se sabe, é comum que o Executivo utilize esse mecanismo para garantir apoio no Congresso aos projetos de seu interesse, condicionando a liberação de emendas ao apoio do parlamentar nas votações.

Em 2015, buscando limitar o poder da presidente Dilma Rousseff, o Congresso promulgou a Emenda Constitucional 86, do Orçamento Impositivo, que obriga o Executivo a executar as emendas individuais, podendo contingenciá-las apenas na mesma proporção em que contingencia as demais despesas, e não mais integralmente.

Essa mudança reduziu o poder do Executivo sobre o Parlamento, mas ainda o preservou, tanto que o presidente Michel Temer valeu-se desse expediente para evitar que o Congresso aprovasse duas denúncias contra ele em 2017.

Na noite da última terça-feira, 26, a Câmara votou outra PEC sobre o tema, a 2/15. Dessa vez, ampliando o orçamento impositivo às emendas coletivas. A proposta foi colocada na ordem do dia no final da tarde, aprovada em dois turnos na sequência e encaminhada ao Senado – Davi Acolumbre, presidente do Senado, manifestou apoio à PEC.

Mas, afinal, se a PEC for mesmo aprovada, isso será bom ou ruim?

Os contrários entendem que a PEC pode levar a um aumento da despesa pública, uma vez que obrigaria o governo a executar uma parcela maior do orçamento – não apenas as emendas individuais, mas também as emendas coletivas (basicamente, todo o orçamento de investimento). O economista Aod Cunha estima esse aumento em algo entre R$ 6 e R$ 8 bilhões por ano.

É claro que a despesa total seguiria limitada pelo Novo Regime Fiscal (PEC do Teto), mas a mudança produziria mais rigidez, uma vez que tornaria obrigatória a execução de uma parcela ainda maior do orçamento, caminhando na direção contrária daquilo que a equipe econômica tem defendido. O próprio Paulo Guedes afirmou que a medida pode “estourar o teto de gastos mais cedo”.

Para completar, os contrários entendem ainda que o Executivo perde um importante instrumento de barganha para conquistar, no Congresso, apoio às reformas que o país precisa.

Os favoráveis veem como positivo que uma parcela maior do orçamento seja definida pelo parlamento, uma vez que isso ajudaria a combater a prática do “toma lá dá cá”.

Além disso, entendem que, em função do Novo Regime Fiscal limitar a despesa total, o aumento da execução orçamentária com investimento público poderá forçar o governo a não conceder aumentos de salários para os funcionários públicos, ou ainda cancelar novos concursos.

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*Leonardo Regazzini é economista, professor da UFAM e conselheiro do Livres. Também é mestre e doutor em economia pela USP, com ênfase em finanças públicas e tributação