Orçamento evitou o pior cenário, mas o país segue no labirinto fiscal e corre risco de shutdown

O fantasma do decreto de calamidade pública ficou para trás, mas o risco fiscal continua assombrando o país

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Diante do dilema entre aumentar gastos públicos para estimular a economia e cumprir as regras fiscais vigentes, a solução politicamente construída para o impasse sobre a Lei Orçamentária de 2021 foi retirar os gastos da União com o combate à Covid-19 das despesas sujeitas ao teto de gastos, sendo algumas delas também retiradas do cálculo para a meta primária.

Essas ações afastaram o fantasma do decreto de calamidade pública, que poderia escancarar os gastos neste ano, como aconteceu em 2020. Contudo, evitar o pior cenário pode não ser suficiente para tirar o país do labirinto fiscal em que se meteu nos últimos anos. Nem sempre as soluções políticas resolvem as questões econômicas. Duas questões econômicas a considerar aqui: viabilidade da execução orçamentária e credibilidade fiscal.

Com relação à execução orçamentária: os cortes não são suficientes e ainda podem levar ao shutdown da máquina administrativa – a suspensão de serviços públicos por falta de recursos para pagar despesas tão necessárias como a conta de luz de órgãos públicos e a emissão de passaportes, por exemplo.

Segundo a consultoria da Câmara dos Deputados, as despesas primárias orçadas já excedem o teto em R$ 31,2 bilhões, sendo que o valor pode ser maior que isso, a depender do impacto do ajuste do salário mínimo nas despesas previdenciárias. Contudo, o governo sancionou o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2021 com vetos de R$ 28,8 bilhões. Ou seja, somando os vetos de R$ 19,8 bilhões e o bloqueio de recursos de R$ 9 bilhões, o governo ainda teria que cortar mais R$ 2,4 bilhões para compensar os R$ 31,2 bilhões que ultrapassam o teto.

Além disso, cerca de R$ 16,9 bilhões dos R$ 28,8 bilhões são cortes ou bloqueios de despesas discricionárias (dinheiro que sustenta a máquina administrativa), o que pode reduzir o montante disponível para o custeio da máquina pública para abaixo do mínimo necessário de cerca de R$ 90 bilhões, segundo cálculos do Instituto Fiscal Independente (IFI).

Abstraindo o absurdo de erros e a lentidão do processo de aprovação do Orçamento de 2021, as expectativas fiscais do final de 2020 foram frustradas, o que reduz a credibilidade fiscal. Esperava-se, entre outros pontos, o fim dos gastos extraordinários, a não retirada de despesas do teto de gastos e da meta primária (com o déficit primário encolhendo para 3% do PIB no fim do ano, dos 9,23% de fevereiro passado, de acordo com a mediana das expectativas da pesquisa Focus).

Até agora, com a aprovação da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) Emergencial – que criou novas regras fiscais que permitiram a retomada do auxílio- e o Projeto de Lei do Congresso Nacional 2 (PLN 2/21) – que traz ajustes à LDO de 2021, flexibilizando regras para despesas com combate à pandemia -, as despesas fora do teto de gastos devem somar no ano R$ 128 bilhões, das quais R$ 84 bilhões também estarão fora da meta primária. Ações que não só ferem a credibilidade fiscal per se, mas aumentam o tamanho do endividamento público e, consequentemente, seu custeio no tempo.

Fato é que a credibilidade fiscal vem sendo reduzida desde a extensão do auxílio emergencial em setembro de 2020. Se adotarmos a abordagem de medir credibilidade pela expectativa dos agentes em relação à sustentabilidade da dívida, temos que observar duas dimensões: a projeção da evolução do resultado primário e a projeção da evolução da dívida bruta. Segundo a pesquisa Focus, o consenso ainda espera aumento do superávit primário ao longo do tempo – acreditando em algum esforço do governo em para controlar a dívida, contudo não tão eficiente porque a trajetória esperada da dívida bruta em relação ao PIB é ascendente por mais sete anos: dos 88,6% projetado para 2021, alcança 97,6% em 2028 e se estabiliza em 95,8% em 2030, 7 pontos percentuais acima do patamar atual.

E pensar que desde o final de julho de 2019, com a expectativa da aprovação da Reforma da Previdência (concluída em outubro e sancionada em novembro do mesmo ano), o consenso de mercado projetava dinâmica cadente para a relação entre a dívida pública bruta e o PIB.

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É curioso que nas negociações em torno do Orçamento o time econômico aparentemente não tenha dado a devida importância à questão da credibilidade fiscal na evolução das expectativas macroeconômicas e nos preços dos ativos financeiros.

Era razoável esperar que o governo conseguisse negociar com o Congresso o adiamento de parte das emendas deste ano para o ano que vem, uma vez que o cenário para o orçamento de 2022 conta com folga de R$ 60 bilhões, conforme estimativa apresentada no projeto da LDO de 2022, enviada ao Congresso na semana passada. O teto de gastos em 2022 deve aumentar em R$ 110 bilhões (ajuste de 7,1%, que se refere à inflação acumulada em 12 meses até junho deste ano), enquanto as despesas indexadas à inflação sujeitas ao teto devem crescer R$ 50 bilhões (caso a inflação de 2021 fique em 4,4%).

À vista do impasse, conclui-se que a boa-fé supostamente construída entre governo e Congresso não foi suficiente para que a negociação alcançasse a cooperação necessária para o governo honrar acordos políticos sem correr o risco de cometer crime fiscal.

Definitivamente, há melhor solução que a atual escapada das regras fiscais estabelecidas. A negociação de menos investimentos em 2021 por mais investimentos em 2022 resolveria o impasse orçamentário deste ano e evitaria maior perda de credibilidade. Era necessário, porém, o diálogo e a negociação baseada em boa-fé e cooperação mútua.

Talvez a não postergação de emendas para 2022 seja explicada pela intenção de realizar gastos maiores ainda no ano que vem, às vésperas das eleições.

Enfim, enquanto a comunicação e confiança entre governo e Congresso não forem reconstruídas, e com elas a credibilidade fiscal, permaneceremos neste labirinto fiscal, escapando (ou não) dos fantasmas da vez.

Tatiana Pinheiro

Economista, mestre em finanças e econometria pela Queen Mary University of London e doutoranda em economia pela Fundação Getúlio Vargas

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