Reforma do IR tem novos focos de resistência e lança dúvidas sobre Bolsa Família 2.0

SÃO PAULO – O parecer preliminar apresentado pelo deputado Celso Sabino (PSDB-PA) para a reforma do Imposto de Renda provocou algum alívio no mercado financeiro e entre empresários dos mais diversos setores da economia, depois das duras críticas ao projeto original apresentado pelo governo federal.

Mas atores envolvidos nas discussões têm demonstrado preocupação com os impactos fiscais da perda de arrecadação estimada pelo relator com as mudanças implementadas e a possibilidade de novas concessões antes que o texto esteja pronto para ser levado à votação no plenário da Câmara dos Deputados. A perda de receitas também gera dúvidas sobre o novo programa de transferência de renda a partir da repaginação do Bolsa Família.

No substitutivo, apresentado a três dias do recesso parlamentar, Sabino aumentou de 5 para 12,5 pontos percentuais a redução da alíquota do IRPJ cobrado a partir de 2023, passando dos atuais 15% para 2,5%. No caso de ganhos acima de R$ 20 mil por mês, foi mantida alíquota adicional de 10%.

O relator também refez a desoneração dos Fundos Imobiliários (FIIs). O texto contou, ainda, com ajustes específicos, como a retirada da tributação sobre lucros e dividendos distribuídos dentro de um grupo econômico, da obrigatoriedade da opção pelo lucro real proposta para algumas empresas e de uma série de medidas antielisão e antidiferimento com efeitos colaterais criticados por investidores e empresários, dentre outros pontos. Veja outros detalhes clicando aqui.

As medidas foram bem recebidas por agentes econômicos, mas geraram preocupações de diversos atores pelas estimativas de seus impactos orçamentários. Segundo cálculos apresentados pelo relator, que citou a Receita Federal, o novo texto geraria uma redução de carga tributária de cerca de R$ 30 bilhões − o equivalente a 0,4% do Produto Interno Bruto (PIB).

O que pode soar como música para os ouvidos dos contribuintes representa um ponto de atenção em um país em que as estimativas apontam para um déficit fiscal de R$ 177,5 bilhões em 2022. Se confirmado, será o nono ano consecutivo de contas no vermelho.

Além disso, muitos imaginavam que a reforma do Imposto de Renda gerasse um incremento de arrecadação, o que poderia abrir espaço para uma redução de tributos associados ao consumo – discutidos na primeira fatia da reforma, com a criação da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), a partir da substituição do PIS/Pasep e da Cofins.

“Havia um problema mais evidente na primeira versão do texto [da reforma do IR] em relação à organização econômica dos agentes, especialmente das pessoas jurídicas. Agora, com as alterações, parte relevante dos principais [problemas] foi diminuída, a custo de fazer benesse tributária do lado da arrecadação. Mas, na prática, não temos espaço”, observou o economista Victor Scalet, estrategista-macro da XP no podcast Frequência Política.

Juridicamente, por ter implicação transversal, a redução de impostos não exigiria o apontamento de fonte de compensação. Mas a equipe econômica tem insistido no conceito da neutralidade, tendo em vista o momento delicado para as contas públicas do país.

A perda de arrecadação prevista provocou novas objeções à proposta por parte de estados e municípios, que poderiam deixar de receber mais de R$ 20 bilhões em repasses federais via fundos de participação.

A Confederação Nacional dos Municípios (CNM) divulgou nota classificando o parecer preliminar como “escândalo”. O Comsefaz, que reúne os secretários de Fazenda dos Estados e do Distrito Federal, pediu a rejeição integral do novo texto, sob a alegação de que as mudanças comprometem “substancialmente” a oferta de serviços essenciais à população.

O relator alega que as mudanças trarão maior crescimento econômico ao país, o que promoverá ganhos de arrecadação via ICMS, ISS e a partir do próprio Imposto de Renda. Ele lembra que os entes têm recebido valores recordes de distribuição dos fundos de Participação dos Municípios (FPM) e dos Estados (FPE), assim como a regulamentação das perdas da Lei Kandir e o incremento de receitas com o novo Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação).

O texto também gerou críticas pela forma como é feita a cobrança sobre a distribuição de lucros e dividendos, com alíquota de 20% − inclusive, superior à fixada para investimentos em Bolsa com operações de day trade, com caráter especulativo. Há críticas ao desenho entre representantes da indústria e no próprio mercado financeiro.

Já são estudadas mudanças, como a ampliação da faixa de isenção na tributação de dividendos para todas as empresas, e não apenas para micro e pequenas, e a redução da faixa de isenção de R$ 20 mil para R$ 2,5 mil mensais. Outro caminho em análise seria a implementação de tabela progressiva do tributo sobre os proventos.

A tributação de dividendos conta com resistências entre diversas categorias, como advogados, médicos, engenheiros, que buscam isenção para evitar uma escalada nos tributos pagos. Segundo o jornal Folha de S.Paulo, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) planeja intensificar sua articulação no Congresso Nacional para criar uma proteção a profissionais liberais.

Há também resistências no caso de pessoas físicas. O projeto de lei prevê uma atualização da tabela do IRPF, ampliando a faixa de isenção de R$ 1.903,98 para R$ 2.500,00. As demais sofrem correção de 13%. O texto, porém, estabelece limite de R$ 40 mil em rendimentos anuais para o benefício do desconto simplificado – o que, na prática, poderá acarretar aumento de carga tributária de uma parcela de contribuintes da classe média.

Nos bastidores, há uma pressão pela elevação do limite para o desconto simplificado. A medida, contudo, provocaria perda maior de arrecadação. Pelas estimativas divulgadas pelo relator, as mudanças sugeridas no IRPF reduziriam as receitas públicas em R$ 13,5 bilhões em 2022.

“A expressiva redução da alíquota do IRPJ e a desistência em tributar os fundos imobiliários reduziram as resistências à proposta por parte das grandes empresas e do mercado financeiro. Em compensação, transformaram prefeitos e governadores em adversários do projeto”, observa Ricardo Ribeiro, analista político da MCM Consultores.

“Tudo indica que o relator ainda terá que abrandar as ‘maldades’ previstas na proposta a fim de deixá-la em condições de ser aprovada pelo plenário da Câmara. O assunto ainda não está resolvido e a aprovação final segue incerta. Avaliamos que, dado o empenho de Arthur Lira, predomina a chance de que passe pela Câmara, em versão mais diluída que a atual. Mas a aprovação no Senado é duvidosa”, complementa.

As novas mudanças cobradas do relator aumentariam a perda estimada de arrecadação com a proposta. Isso sem considerar que o relator passou a contar nos cálculos com a retirada de incentivos fiscais.

De um total de R$ 85 bilhões de medidas compensatórias previstas no texto, R$ 27,4 bilhões viriam de cortes de benefícios tributários – ponto de conhecida pressão no Congresso Nacional. Ou seja, ao final do processo, o buraco pode ser ainda maior. Há, por outro lado, quem mais uma vez desconfie dos cálculos conservadores da Receita Federal.

“Estamos no limite da ousadia. Eu recomento que, por prudência, para que a gente não possa reduzir benefícios que estão sendo dados às pessoas físicas e jurídicas, que não tiremos nada da outra ponta. Deixar de tirar qualquer benefício, deixar de arrecadar qualquer R$ 1,00 a mais, recomendo que não façamos, sob o risco de termos que mexer na redução que estamos fazendo na alíquota do IRPJ”, disse o deputado em live promovida pelo InfoMoney.

“O governo acredita que, desonerando o capital produtivo, a economia vai reagir e vai aumentar a arrecadação. Isso vem se demonstrando já em 2021. Ultrapassando essa fase, nós vamos para um crescimento também em 2022. E essa previsão serve para 2023. Então, há tempo de se ajustar. É absolutamente a confiança e um gesto arriscado de do ministro Paulo Guedes (Economia) que está dando um crédito para que a gente faça justiça social com o Imposto de Renda, tanto pessoa jurídica quanto pessoa física”, afirmou o presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL), a jornalistas na semana passada.

Integrantes da equipe econômica chamam atenção para o fato de os cálculos da Receita Federal serem considerados conservadores e não incorporar “elasticidades” da economia – o que na prática pode indicar subestimação da capacidade de o novo desenho promover arrecadação. O time de Paulo Guedes também conta com a surpreendente receita dos próximos meses para compensar perdas.

Mesmo assim, há um entendimento de que o parecer preliminar, embora tenha promovido ajustes defendidos por empresários e investidores, ampliou a percepção de riscos fiscais, já que associa compensações a benefícios tributários difíceis de serem eliminados.

“É cedo para dizer [se haverá desidratações]. Vamos trabalhar para fazer a redução de benefício para poder permitir isso. Nosso papel é forçar para que as ‘coisas ruins’ permitam as coisas boas sem desequilíbrio”, resumiu um integrante da equipe econômica. No mercado, a preocupação é que os parlamentares aprovem as “bondades”, mas não as “maldades”.

Outro elemento que entra nesta complexa equação é o novo programa de transferência de renda que o governo federal pretende criar até o fim do ano, em uma nova versão do Bolsa Família. O benefício, que tende a ser usado como uma das bandeiras do presidente Jair Bolsonaro (sem partido) em sua campanha pela reeleição, deverá ser financiado com recursos do novo imposto sobre lucros e dividendos.

Eis o que diz a exposição de motivos do projeto de lei:

“As alterações tributárias presentes neste Projeto de Lei referente a lucros, dividendos e juros sobre capital próprio, ao fluxo dos fundos de investimentos fechados e dos fundos de investimentos imobiliários poderão ser consideradas, ao nível da arrecadação prevista para 2022, como medida compensatória para a despesa adicional àquela prevista na Lei nº- 14.144, de 22 de abril de 2021 – Lei Orçamentária Anual de 2021, decorrente do novo programa social do Governo Federal”.

O Bolsa Família repaginado, ainda sem nome definido, é uma das apostas de Bolsonaro em seu projeto pela reeleição, que ganhou força com o ingresso do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) no páreo. O benefício poderia ajudar o presidente a recuperar apoio de parte do eleitorado, sobretudo nas faixas de renda mais baixa.

O presidente tem dito que pretende ampliar o valor médio do programa dos atuais R$ 192 para R$ 300 a partir de novembro, após o fim do auxílio emergencial. O martelo ainda não foi batido sobre o tíquete médio, e, nos bastidores, há quem defenda um valor em torno de R$ 270 em razão do custo de um aumento mais expressivo.

O governo também promete incluir 3 milhões de famílias ao programa, elevando o total de beneficiados para 17 milhões, com um alcance estimado de 68 milhões de pessoas. Em abril, o Supremo Tribunal Federal (STF) determinou que seja implementado o pagamento do programa de renda básica de cidadania para os brasileiros em situação de extrema pobreza e pobreza, com renda per capita inferior a R$ 89 e R$ 178 – o que ampliou a pressão para a medida.

Apenas o aumento do repasse médio para R$ 270 mensais e a inclusão de 3 milhões de famílias devem ampliar as despesas do novo programa para R$ 53 bilhões. A atual versão do relatório da reforma do IR indica que a tributação de lucros e dividendos e o fim da dedutibilidade dos juros sobre o capital próprio (JCP) gerem um ganho de R$ 57,68 bilhões de arrecadação. Novas mudanças podem pôr em risco a fonte de receita para o programa social.

Para que o Bolsa Família “turbinado” possa valer ainda durante o mandato do presidente Jair Bolsonaro (sem partido), as novas regras precisam entrar em vigor em 2021. Isso porque a Lei das Eleições (Lei 9.504/1997) veda, no ano da realização do pleito, “a distribuição de bens, valores ou benefícios, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior”.

Com isso, o governo tem apenas 5 meses para concluir o desenho do novo programa, apresentar a proposta aos parlamentares, aprovar o texto no Congresso Nacional e implementar o novo sistema. Na estratégia atual, o prazo também exigiria a aprovação da própria reforma do IR, já que, neste caso, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) exige fonte compensatória para as novas despesas permanentes (hoje apontada pelo imposto sobre dividendos).

Economistas projetam uma “sobra” no teto de gastos de 2022. O IPCA acumulado em 12 meses até junho (índice que define o ajuste da regra fiscal) fechou em 8,35%, o que permitirá um crescimento de R$ 124,1 bilhões no teto, que passará de R$ 1,49 trilhões em 2021 para R$ 1,61 trilhões no ano seguinte. Já o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), com grande impacto no reajuste das quatro despesas que perfazem a maior parte dos gastos públicos obrigatórios, poderá ficar abaixo de 6% no acumulado do ano.

A “folga” poderia gerar recursos para o primeiro ano do novo programa social, mas juridicamente não oferece alternativas às exigências da LRF. Alternativas chegaram a ser discutidas e podem voltar à mesa caso a reforma do IR sofra dificuldades para ser aprovada pelo parlamento ou modificações não proporcionem arrecadação satisfatória a partir dos dividendos.

Um fantasma que frequentemente volta ao debate no meio político é a excepcionalização ao teto de gastos, com a criação do programa a partir de uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC). O movimento, porém, conta com forte resistência do mercado financeiro e de integrantes da equipe econômica, já que fragilizaria a regra fiscal e na prática abriria espaço para que novas despesas ocupassem o espaço antes dado ao Bolsa Família.

“Com a LRF, precisamos de uma compensação para criar ou ampliar uma despesa permanente. Há diversas formas para fazer isso. Poderíamos usar a eliminação de benefícios [fiscais] também, mas nossa opção foi vincular com dividendos”, disse fonte do Ministério da Economia.

Um caminho alternativo, considerado mais palatável por integrantes da equipe econômica, seria a modificação da LRF, retirando a obrigatoriedade de apontamento de fonte de receita para a nova despesa permanente. O movimento seria interpretado por agentes econômicos como fragilização de regras fiscais, mas em intensidade menor do que um novo “puxadinho” no teto.

O plano no Ministério da Economia, porém, continua com a vinculação do novo programa social à reforma do Imposto de Renda, evitando mudanças nas regras fiscais. Mas todos reconhecem que o Bolsa Família turbinado é ponto inegociável para o Palácio do Planalto e terá de ser entregue, de alguma forma, até o fim do ano.