Por que Michel Temer é o presidente que mais edita medidas provisórias?

SÃO PAULO – Em uma comparação com os últimos dois governos, o presidente Michel Temer foi o que editou mais medidas provisórias por dia no exercício do cargo. Segundo levantamento feito pelo jornal O Estado de S. Paulo, em pouco mais de um ano e meio de mandato, o emedebista editou, em média, 1,16 MP por semana, contra 1,09 de Luiz Inácio Lula da Silva e 0,78 de Dilma Rousseff. Somente na última semana, o atual mandatário editou seis dessas medidas, o que fez com que ele somasse 91 desde maio de 2016, quando assumiu a presidência interinamente com a admissibilidade da denúncia que levaria ao impeachment de Dilma. Deste total, 39 foram convertidas em lei e a maioria, 44, ainda tramita no Legislativo.

As MPs são instrumentos com força de lei, em tese adotados pelo presidente em exercício em casos de relevância e urgência. Tais mecanismos normalmente produzem efeitos imediatos, mas dependem de aprovação do Congresso Nacional para conversão definitiva em lei. Seu prazo de vigência é de 60 dias, prorrogáveis por igual período. Caso não sejam aprovadas na Câmara dos Deputados e no Senado Federal em até 45 dias, contados da publicação, as MPs trancam a pauta de votações da casa em que estiver tramitando. Se uma das casas rejeitar a medida ou ela perder a eficácia, os parlamentares têm que editar um decreto legislativo para disciplinar os efeitos jurídicos gerados durante sua vigência.

O uso excessivo de medidas provisórias alimenta interpretações distintas no mundo político. Para opositores, o governo atropela os ritos legais das casas legislativas para fazer sua vontade, burlando até mesmo a exigência de urgência para o uso deste instrumento. Já a ala governista entende que o mecanismo ajuda a dar celeridade a uma agenda importante para o País em um governo de transição. Ainda segundo a reportagem publicada nesta quarta-feira pelo jornal O Estado de S. Paulo, cerca de 80% das medidas envolvem temas de origem econômica e tributária ou tratam de vários assuntos juntos.

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Antes de 2001, era permitido a um presidente reeditar medidas provisórias até conseguir aprová-las no Congresso, em uma disputa mais aberta pelo controle da agenda legislativa. Se as edições de MPs repetidas for desconsiderada dos cálculos, as médias semanais do ex-presidentes José Sarney, Fernando Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso são inferiores à de Temer. E a postura do emedebista não tem desagradado apenas opositores. Recentemente, os presidentes da Câmara e do Senado, Rodrigo Maia (DEM-RJ) e Eunício Oliveira (MDB-CE), respectivamente, manifestaram incômodo com a excessiva edição de medidas provisórias, o que acaba trazendo maior interferência do governo sobre a agenda do parlamento. Tal desconforto apareceu em outros momentos e acaba sendo tratado quase com normalidade dentro das relações entre dois dos Poderes da República.

Em artigo escrito ao mesmo jornal, o cientista político Marco Antonio Carvalho Teixeira, coordenador do curso de graduação em administração pública da FGV-SP, ressalta o papel estratégico das MPs. “Na incerteza de êxito de propostas enviadas ao Poder Legislativo, a conversão delas em MPs pelo Poder Executivo permite tempo para negociar a sua aprovação com elas já em vigor”, explica. “As MPs estão presentes nas mais variadas democracias presidencialistas. No Brasil, de Collor a Temer, todos fizeram uso de tal recurso. Apesar de ser um instrumento valioso para a governabilidade, o uso excessivo de MPs, sem que os critérios de relevância e urgência sejam bem caracterizados, pode atentar contra princípios da democracia ao diminuir o espaço de influência da sociedade nos processos decisórios do Legislativo e reduzir a possibilidade dos parlamentares de construir propostas consensuais”, complementa o especialista.

Por outro lado, vale a ressalva de que, caso não julgue pertinente a edição de medida provisória para determinada questão, o Congresso pode devolver o texto ao Executivo. Foi o que aconteceu em março de 2015. Em um momento de fragilidade do governo Dilma Rousseff, o então presidente do Senado, Renan Calheiros (PMDB-AL), anunciou no plenário a devolução ao executivo de MP que revisava regras de desoneração da folha de pagamento de diversos setores da economia — tema áspero sobre o qual o atual governo também não conseguiu avançar até o momento. À época, o parlamentar justificou que não seria “saudável” aumentar impostos por medidas provisórias. “Isso é reduzir o papel do Congresso, e não podemos concordar”, disse. “Um dos pilares da República é a produção legislativa. O poder Executivo, no entanto, ao abusar das medidas provisórias, deturpa o conceito de separação dos poderes, invertendo os papéis de cada um deles”, complementou. A ação ocorreu em um contexto de dificuldades de governabilidade da presidência e maior possibilidade de o poder Legislativo ganhar espaço na disputa institucional.

“O poder de decreto do chefe de governo existe em basicamente qualquer democracia, especialmente nos países parlamentaristas. O decreto é um poder natural de um governo que chegou ao poder e tem apoio da maioria para governar. No Brasil, o poder de decreto, via medida provisória, não é autoritário, porque ele passa pelo Legislativo. Se o Legislativo disser ‘não’, não vai”, observou o cientista político Vítor Oliveira, diretor da Pulso Público, em entrevista ao programa Conexão Brasília, pela InfoMoneyTV.

“A MP é o principal instrumento de que o presidente dispõe para influenciar no processo legislativo, porque ele muda o status quo do dia para a noite e acelera o ritmo do processo legislativo, controla o ritmo e tranca a pauta do Congresso. Se olharmos o histórico, a MP é mais utilizada quando a coalizão está mais coordenada. Então, não faz sentido o presidente da Câmara e o presidente do Senado reclamarem do uso de MPs, porque os presidentes usam mais medidas provisórias quando mais azeitada está essa coalizão. Porque se junta a iniciativa, o poder de mudar o status quo unilateralmente, com o controle do processo legislativo que está na mão da maioria. Quando o governo de coalizão está funcionando, a MP vira um instrumento por excelência disso”, argumentou o especialista. No fundo, o governo aproveita a maioria de que dispõe para impor sua agenda com maior facilidade e eficácia.

Neste momento, o estopim para a insatisfação dos presidentes da Câmara e do Senado parece ser a MP da privatização da Eletrobras. O texto tem como um de seus objetivos retirar da lei trecho que proíbe a desestatização da empresa e enfrenta resistências de diversas bancadas no parlamento. Conforme noticiou o portal Poder360, a estratégia do governo consiste em retirar tal parte no último momento de tramitação da MP. O texto deverá ficar “cozinhando” por cinco meses no Congresso, o que garantirá tempo para que estudos sobre a privatização avancem no governo e a estrutura jurídica esteja preparada para a entrada de capital privado no setor. O tempo também ajuda o Planalto nas negociações com deputados e senadores.