Orçamento cresce R$ 200 bilhões em 2024, mas governo tem margem apertada; entenda

A União terá em 2024 o desafio de equilibrar as contas públicas mesmo tendo mais dinheiro disponível e flexibilidade nas regras fiscais. O Orçamento deve ter cerca de R$ 200 bilhões a mais que o autorizado no ano passado, para arcar com despesas de R$ 5,5 trilhões, mas o Poder Executivo continuará a lidar com uma apertada margem de escolha nos gastos.

Isso porque as despesas obrigatórias continuam crescendo e R$ 53 bilhões são alocados por senadores e deputados federais, por meio de emendas parlamentares — valor que cresceu 45% em relação ao ano passado.

A Secretaria de Orçamento Federal diz também que uma única nova lei de 2023 vai impactar em quase R$ 22 bilhões as contas do governo neste ano. A Lei Complementar 201, que obriga a União a compensar os estados pela perda de arrecadação de ICMS, ainda terá impactos em 2024 e 2025.

Os dispêndios obrigatórios se somarão aos aumentos de gastos em políticas públicas específicas, como na Saúde, o que pode dificultar o cumprimento da meta fiscal de déficit zero estabelecida pela Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2024 (LDO) — Lei 14.791, de 2023, sancionada em 29 de dezembro. O objetivo é que a União não tenha mais despesas do que receitas, ainda que haja flexibilidade para gastar aproximadamente R$ 29 bilhões a mais que o arrecadado sem infringir as regras fiscais aprovadas em 2023 pelo Congresso Nacional (Lei Complementar 200, de 2023). 

Maiores gastos

O Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLN 29/2023), que foi aprovado no Congresso em 22 de dezembro e segue pendente de sanção, prevê que o salário mínimo neste ano será reajustado para R$ 1.412. Mas isso só ocorrerá se o Poder Executivo editar um decreto, conforme estabelece a Lei 14.663, de 2023. O valor do salário mínimo traz impactos a uma série de contas do governo, já que serve também como referência para despesas com aposentadorias, seguro-desemprego e benefícios de prestação continuada (BPC), realizados pelo Ministério da Previdência Social.

A pasta é a que tem o maior orçamento do governo federal (R$ 929 bilhões), mas quase todo o dinheiro é para cobrir gastos obrigatórios e ela é deficitária (de janeiro a novembro de 2023 gastos superaram as receitas do ministério em R$ 290 bilhões). Na Previdência Social, ainda há o agravante de que os gastos são financiados pelas contribuições dos trabalhadores em idade ativa, que estão caindo rapidamente, pois a força de trabalho brasileira está envelhecendo.

O segundo órgão que mais poderá gastar é o Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (quase R$ 282 bilhões). A maior parte será para o Bolsa Família, que também possui seus gastos atrelados ao salário mínimo.

Diferença entre LDO, LOA e PPA

Todas as despesas do poder público precisam estar previstas na LOA (Lei do Orçamento Anual), que organiza os gastos em diversas categorias, como órgãos ou funções (Saúde e Educação, por exemplo). Elaborada todo ano, a lei também deve prever as receitas da União (arrecadações) que financiarão os dispêndios públicos.

As discussões sobre a LDO e a LOA ocorrem anualmente, mas não partem do zero. Com algumas exceções, seus programas e objetivos já são previstos em outra lei, chamada de Plano Plurianual (PPA), que é aprovada para o período de quatro anos. O PPA para o período 2024-2027 (Lei 14.802/2024), sancionado na quinta-feira (11), estima a alocação de R$ 3,1 trilhões em políticas públicas neste ano.

Como a Constituição obriga o PPA a indicar todos os investimentos a serem realizados no período (e também os serviços públicos permanentes), o documento traz estimativas dos valores gerais a serem desembolsados. Por essa razão, foi instituído como um instrumento estratégico para o médio prazo.

Já a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) conecta o conteúdo estratégico do PPA com o dispêndio de curto prazo do Orçamento (a LOA). Enquanto o PPA cria prioridades (como o PAC) para um horizonte de quatro anos, cabe à LDO criar prioridades para um ano específico.

Minha Casa, Minha Vida e PAC

Segundo o PPA sancionado, um terço do valor será arcado com recursos que não são contados no Orçamento, como créditos de bancos públicos (Banco do Brasil e da Caixa Econômica Federal), entre outros. Essa é uma importante fonte para programas de financiamento habitacional como o Minha Casa, Minha Vida (MCMV).

O PPA também lista seis prioridades para os próximos quatro anos. Entre elas estão o combate à fome e a redução das desigualdades, a educação básica, a atenção primária e especializada na saúde e a industrialização e emprego. Também entram no rol o combate ao desmatamento e as emergências climáticas, além do novo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) do governo federal.

A LOA 2024 autorizou R$ 54 bilhões para investimentos no novo PAC. O valor está disponível para obras como as do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (Dnit) nas rodovias, mas também para outros tipos de dispêndios. É o caso das chamadas despesas correntes, que não resultam em um produto (bem de capital). Um estudo técnico ou uma operação de pesagem de veículos realizados pelo Dnit, por exemplo, podem ser financiados pelo PAC. No caso desse órgão, há 118 projetos listados no programa.

O orçamento do PAC é menor do que o da segunda versão do programa, no governo da ex-presidente Dilma Rousseff (PT), entre 2011 e 2014. Mesmo no pior ano, o PAC 2 tinha quase R$ 13 bilhões a mais que o atual, em valores corrigidos pela inflação. O PPA 2024-2027 ainda vincula 38 programas ao programa, como o Minha Casa, Minha Vida.

Emendas parlamentares

As diretrizes também trazem regras para o processo de elaboração orçamentária ano a ano. No caso da lei atual, as comissões parlamentares permanentes da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Congresso Nacional puderam escolher a destinação, por meio de emenda, de no mínimo R$ 11,3 bilhões em 2024. Juntamente com as emendas individuais de deputados e senadores e as emendas de bancadas estaduais, já previstas em anos anteriores, o Congresso será responsável por R$ 53 bilhões para políticas públicas.

Também é a LDO que estipula as metas fiscais que a União deve observar em sua gestão orçamentária e financeira, tanto para o ano do Orçamento em questão quanto para os dois seguintes. O déficit zero estipulado para 2024 na LDO gerou desconfiança de parlamentares de oposição. No ano passado, o governo não cumpriu a meta da LDO, que previa um déficit de quase R$ 66 bilhões. A União teve gastos orçamentários de R$ 137 bilhões a mais que o arrecadado, o maior valor desde 2020, ano da pandemia (desconsiderando investimentos de empresas estatais independentes). 

Para equilibrar as contas, o governo busca apoio para a aprovação de Projetos de Lei em análise no Congresso que aumentarão a arrecadação, como o PL 4.258/2023, que aumenta em até R$ 10,5 bilhões a arrecadação do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) das empresas. A Medida Provisória 1202/2023, que limita a desoneração de 17 setores da economia, também pode aumentar a arrecadação em até R$ 6 bilhões. No entanto, a medida causou reação entre parlamentares, uma vez que o tema já havia sido deliberado, e sua aprovação no Congresso é incerta.