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Reforma da Previdência: 5 fatores que explicam o surpreendente apoio no plenário da Câmara

A margem de 71 votos em relação ao mínimo necessário surpreendeu até os parlamentares e analistas políticos mais otimistas com a aprovação da proposta

Câmara dos Deputados
(Fabio Rodrigues Pozzebom/Agência Brasil)

SÃO PAULO - Cinco meses após ser enviada pelo governo Jair Bolsonaro (PSL) ao Congresso Nacional, a proposta de emenda constitucional da reforma da previdência foi aprovada, na última semana, em primeiro turno no plenário da Câmara dos Deputados, por 379 votos a 131. O texto sofreu alterações ao longo de sua tramitação, mas até o momento mantém impacto fiscal superior a R$ 900 bilhões em dez anos, segundo estimativas do governo.

A margem de 71 votos em relação ao mínimo necessário surpreendeu até os parlamentares e analistas políticos mais otimistas. Mas como foi possível construir uma base de apoio tão sólida em torno de uma pauta historicamente conhecida pela impopularidade? Os tópicos a seguir tentam oferecer respostas a esse questionamento.

1. Tema persistente
A reforma da previdência tem sido tema obrigatório de todos os últimos governos brasileiros. Na medida em que a transição demográfica se acentua e o desequilíbrio no sistema de aposentadorias vigente aumenta, cresce a imposição do tema para a superação da crise fiscal pela qual passa o Brasil. Neste contexto, o persistente debate previdenciário na realidade política nacional, sobretudo do governo Michel Temer (MDB) pra cá, contribui para que alguns tabus sejam quebrados e aos poucos o debate comece a aflorar.

"Todos os últimos cinco presidentes defenderam, em alguma medida, a necessidade de reformar a previdência. O assunto está submetido a amplo e intenso debate desde o final de 2016, quando Temer encaminhou sua proposta de reforma ao Congresso. Os argumentos a favor da reforma, preponderantemente razoáveis e sensatos, se impuseram aos poucos. A ideia de que a reforma da previdência é fundamental à recuperação econômica tornou-se um mantra no debate público e nos grandes meios de comunicação", observa Ricardo Ribeiro, analista da MCM Consultores.

2. Agenda comum
Se esta fosse uma agenda exclusiva do governo Jair Bolsonaro, dificilmente teria avançado da forma como avançou na Câmara dos Deputados, apesar dos tropeços ao longo da tramitação. Essa é a leitura que fazem analistas políticos ouvidos pelo InfoMoney.

Por mais contraditório que possa parecer, o clima de disputa entre os Poderes Executivo e Legislativo pode ter produzido efeitos positivos para a reforma da previdência. Isso porque ampliou o apetite dos parlamentares por abraçarem a agenda e por darem uma resposta à narrativa de que estariam jogando contra o Brasil.

"É por causa do empenho de muitos deputados que ela tem andado. Se a reforma fosse caracterizada como uma pauta só do governo, ela provavelmente estaria estacionada", observa Andréa Freitas, professora do Departamento de Ciência Política da Unicamp e coordenadora do Núcleo de Instituições Políticas e Eleições do Cebrap (Centro Brasileiro de Análise e Planejamento).

"Se não fosse o Congresso assumir o protagonismo da reforma, talvez as dificuldades permanecessem. Há situações em que talvez a presença do governo, da forma como ele vem trabalhando, mais atrapalhe do que ajude. Então, quando o governo tira um pouco o time de campo, a reforma parece andar, uma vez que os consensos em torno da necessidade estão acima dos apoiadores do governo", o cientista político Marco Antonio Teixeira, professor e pesquisador do DAPP (Departamento de Gestão Pública) da FGV-SP (Fundação Getulio Vargas).

Para Rafael Cortez, analista político da Tendências Consultoria Integrada, em algum momento de sua tramitação legislativa, a reforma da Previdência deixou de ser vista como uma agenda do governo Bolsonaro para ser associada com um "antídoto da elite política" a uma imagem negativa do parlamento alimentada pelo próprio bolsonarismo. Tal movimento foi acompanhado pelo ganho de protagonismo do presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM-RJ), que passou a ser visto como o principal fiador da proposta.

3. Construção de consenso
Além da transferência da agenda previdenciária do governo para o parlamento após a apresentação da proposta, o sucesso da pauta também contou com diversos atores relevantes para o processo. Do lado do Executivo, os nomes mais lembrados pertencem à equipe econômica, capitaneada pelo ministro Paulo Guedes e o secretário especial Rogério Marinho.

No parlamento, além de Maia, ganharam destaque, presidente e relator da comissão especial: os deputados Marcelo Ramos (PL-AM), que conduziu as atividades em etapa importante para a tramitação da matéria, e Samuel Moreira (PSDB-SP), que foi capaz de construir uma base sólida de apoio em torno do texto sem promover um nível de desidratação excessiva em relação à versão original.

"Transformar as condições potencialmente favoráveis à reforma em 379 votos no plenário exigiu cuidadoso e persistente trabalho de articulação política. O governo colocou a bola em jogo ao apresentar uma proposta bem-amarrada e de elevado impacto fiscal", pontua Ribeiro.

"Posteriormente, praticamente transferiu a responsabilidade para o Congresso. Pior do que isso, dois expoentes do governo, o presidente Bolsonaro e ministro Paulo Guedes, tumultuaram o ambiente em alguns momentos fazendo declarações desastradas. O governo voltou a participar no final, por meio da liberação de recursos para o pagamento de emendas parlamentares, mas a maior parte do processo de formação do apoio político à reforma ficou a cargo de Rodrigo Maia, em aliança com os líderes dos partidos de centro e centro-direita (o chamado Centrão, ou o Centrão ampliado)", complementa.

4. Instrumentos tradicionais
Do lado do governo, a aceleração na liberação de emendas parlamentares e de cargos no segundo e terceiro escalões também ajudou a destravar a tramitação da reforma. Foram R$ 2,7 bilhões empenhados em apenas dez dias, sendo R$ 1,5 bilhão em emendas individuais apresentadas por 550 deputados e ex-deputados federais.

A quantia representa uma média diária de R$ 268 milhões em desembolso em julho, mais do que o dobro da média registrada em maio de 2016 (R$ 123 milhões), quando foi empenhado o maior volume de recursos em um único mês (R$ 3,8 bilhões) desde que a execução das emendas pelo governo passou a ser obrigatória, em 2015.

Naquela ocasião, tanto a presidente cassada Dilma Rousseff (PT), que estava sendo afastada do cargo pelo Senado, quanto o ex-presidente Michel Temer (MDB), que assumia o comando do País, usaram as emendas parlamentares impositivas como instrumento de barganha política, em busca de votos contra e a favor do impeachment.

Até junho, Bolsonaro havia liberado apenas 13% dos recursos previstos. A baixa execução dos repasses era motivo de queixas recorrentes de deputados do Centrão e da própria base governista. Com a liberação recorde no início deste mês, esse porcentual mais do que dobrou, chegando a 32,5%, segundo dados do Siga Brasil, painel de execução de emendas parlamentares controlado pelo Senado. O timing para a liberação de emendas é politicamente usado por governantes para aprovar agendas legislativas complexas, azeitando a relação com o parlamento antes de votações difíceis.

"Apesar de republicanas, legais e obrigatórias, as emendas são apenas parte da negociação com os parlamentares, que envolve também a destinação de recursos orçamentários em projetos já existentes, transferências fundo a fundo para estados e municípios e cargos. E se quiser ter tranquilidade no segundo turno em agosto, o governo terá de usar esse tempo para continuar a entregar todo tipo de promessa feita até aqui", observa a equipe de análise política da XP Investimentos.

Houve uma mudança na articulação política do governo nesta reta final de tramitação da proposta na Câmara dos Deputados. Embora não tivesse uma base formal de apoio, Bolsonaro fez um esforço de última hora para abrir espaço no orçamento aos congressistas, o que gerou um clima de maior boa vontade para que o texto avançasse. 

Conforme noticia o jornal O Estado de S.Paulo nesta segunda-feira (15), o governo trabalha para destravar a distribuição de cargos para partidos que apoiaram a primeira etapa da reforma da Previdência na Câmara dos Deputados. Diz a publicação que diretorias da Codevasf (Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba), Dnit (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes), Funasa (Fundação Nacional de Saúde), Incra (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária) e Iphan (Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional) entre siglas como DEM, PP, MDB e PSDB.

5. Opinião pública
Ao longo da tramitação da proposta no parlamento, houve uma melhora na percepção da opinião pública sobre o assunto. Pesquisa realizada pelo Datafolha entre os dias 4 e 5 de julho mostra que a reforma da Previdência deixou de ser rejeitada pela maioria dos brasileiros.

Segundo o levantamento, a fatia dos que se opõem às mudanças nas aposentadorias e pensões caiu de 51% em abril para atuais 44%. Já a parcela dos que apoiam a proposta subiu de 41% para 47% no período, configurando um empate técnico entre as posições. A margem de erro da pesquisa é de 2 pontos percentuais para cima ou para baixo.

A prolongada crise fiscal contribui para a percepção de que alterações no atual sistema de aposentadorias, responsável por fatias cada vez maiores do rombo nas contas públicas, são necessárias. O ganho de espaço dessa narrativa nos últimos anos ajudou a romper resistências na opinião pública, embora parcela significativa da população permaneça contrária a uma reforma previdenciária.

O avanço da reforma foi assunto da última edição do podcast Frequência Política, feito em parceria entre o InfoMoney e a XP Investimentos. Ouça o programa no player abaixo ou clicando aqui.

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Esforços contínuos

Apesar dos fatores favoráveis, não houve tempo suficiente para que a apreciação da proposta fosse concluída na Câmara dos Deputados antes do recesso parlamentar. A votação em segundo turno da PEC em plenário ficou para agosto e demandará esforços contínuos do governo no sentido de manter os acordos estabelecidos e cumprir promessas.

O nível de desconfiança dos congressistas com a gestão Jair Bolsonaro ainda não foi dissolvido, tendo em vista os recorrentes discursos antiestablishment e contrários ao que o próprio presidente classifica como "toma lá dá cá". Considerando que o Palácio do Planalto não trabalhou para construir uma base efetiva no Legislativo, as negociações tendem a ser mais custosas e a relação entre os Poderes menos coordenada.

Caso compromissos assumidos não sejam honrados ao longo dos próximos 15 dias, a esperada aprovação da Previdência em segundo turno no plenário da Câmara dos Deputados pode sofrer novos solavancos. Mesmo assim, esta etapa da tramitação do texto é considerada menos desafiadora e mais protocolar, com menos chances de alterações substanciais na proposta já aprovada.

(com Agência Estado)

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