Senado analisa PLP 18, que limita ICMS sobre combustíveis; entenda o projeto

O plenário do Senado Federal inicia, nesta segunda-feira (13), as discussões sobre o Projeto de Lei Complementar (PLP 18/2022) que estabelece um teto para a cobrança de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) sobre combustíveis. A sessão está marcada para as 14h (horário de Brasília).

O relator da proposta, senador Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE), apresentou a primeira versão de seu parecer em plenário na última quarta-feira (veja as principais mudanças abaixo), e deve avaliar se incorporará ao texto sugestões entregues por parlamentares na forma de emendas até as 12h.

Ao todo, foram apresentadas 77 emendas ao projeto de lei complementar, assinadas por um conjunto de 82 senadores. O MDB é a sigla com o maior número de representantes com sugestões protocoladas. São 27 emendas do partido. Na sequência vem o PT, com 19 assinaturas, e três siglas empatadas com 6 representantes cada: Podemos, Pros e PSDB.

Os parlamentares que mais apresentaram sugestões de mudança no texto são a senadora Rose de Freitas (MDB-ES), com 7 emendas; e os opositores Jean Paul Prates (PT-RN) e Rogério Carvalho (PT-SE), com 6 e 5 emendas, respectivamente.

A proposta é tratada por integrantes do governo federal como fundamental para o enfrentamento aos altos níveis de inflação, e sobretudo os preços elevados dos combustíveis. Há uma percepção do entorno do presidente Jair Bolsonaro (PL) de que o movimento pode melhorar os índices de popularidade do mandatário e torná-lo mais competitivo na disputa pela reeleição.

O instrumento para conter a alta nos preços dos combustíveis, no entanto, enfrenta resistência de governadores e prefeitos, que manifestam preocupação com os impactos de uma redução de receitas a partir de limitações de uma das principais fontes de arrecadação dos entes.

Críticos também avaliam que a medida, apesar de custosa, pode ser insuficiente para se traduzir em preços mais baixos na bomba.

O Comitê Nacional de Secretários de Fazenda, Finanças, Receita ou Tributação dos Estados e do Distrito Federal (Comsefaz) estima que o impacto financeiro anual das mudanças propostas seja de R$ 82,60 bilhões – tema ainda mais sensível em ano eleitoral.

Já a Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal (Conorf), em nota técnica, avalia que o impacto anualizado seja entre R$ 46,08 bilhões e R$ 53,5 bilhões. Como em 2022 a proposta só teria vigência durante um semestre, os efeitos estimados seriam a metade.

O relator do projeto, no entanto, pondera que, considerando estimativas recentes apresentadas no Relatório Focus do Banco Central para a inflação (IPCA de 8,89% em 2022) e a atividade econômica (PIB de 1,2% no período), seria possível estimar que a arrecadação de ICMS alcançaria R$ 718,95 bilhões – crescimento de R$ 66,52 bilhões ante 2021.

“Portanto, o impacto decorrente do Projeto sob análise em 2022, mesmo quando considerada a estimativa do Comsefaz (R$ 41,30 bilhões), será inferior ao crescimento da arrecadação de ICMS projetado (R$ 66,52 bilhões). Ademais, a arrecadação dos outros tributos estaduais e dos tributos municipais deve ter acréscimo também significativo”, rebate.

Veja a seguir os principais pontos em discussão com o PLP 18/2022:

O que está em jogo?

Inicialmente, o PLP 18, de autoria do deputado Danilo Forte (União-CE), buscava enquadrar combustíveis, energia elétrica, comunicações e transporte coletivo como bens e serviços indispensáveis, não podendo ser tratados, do ponto de vista tributário, como supérfluos.

Na prática, tal medida permitiria a redução de alíquotas sobre esses bens e serviços em diversos estados, já que eles não mais poderiam ter seus percentuais equiparados aos cobrados sobre bebidas alcoólicas, cigarro, aeronaves de passeio e perfumes.

O texto também se ampara em decisão recente do Supremo Tribunal Federal (STF), que definiu a essencialidade de determinados bens e serviços e entendeu que a cobrança de alíquota superior a 17% de ICMS sobre operações de fornecimento de energia elétrica e serviços de telecomunicação é inconstitucional. Na ocasião, porém, foi feita modulação sobre os efeitos da medida, estipulando que os efeitos passassem a valer a partir do exercício financeiro de 2024.

O projeto abre ainda a possibilidade de os Estados e o Distrito Federal aplicarem alíquotas reduzidas em relação aos bens e serviços referidos, de forma a beneficiar os consumidores em geral – e uma maneira de evitar maior interferência sobre a autonomia dos entes, o que poderia configurar violação do pacto federativo, alegação de governadores descontentes com a medida.

Além disso, o texto veda o aumento de alíquotas de ICMS incidentes sobre os produtos em percentual superior ao vigente na data de publicação da nova lei.

Durante a tramitação na Câmara dos Deputados, foi incluído dispositivo que prevê compensação financeira paga pelo governo federal às unidades da federação pela perda de arrecadação gerada pelas mudanças que excedam 5% em relação à arrecadação de ICMS em 2021.

Apenas no caso de estados enquadrados no Regime de Recuperação Fiscal as perdas com o imposto serão integralmente compensadas.

A compensação proposta se daria na forma de descontos em parcelas de dívidas refinanciadas dos entes com o governo federal, e seria limitada às perdas de arrecadação calculadas até 31 de dezembro de 2022.

A dedução ocorreria até esta data ou enquanto houver saldo de dívida contratual do Estado ou do Distrito Federal administrada pela Secretaria do Tesouro Nacional − o que ocorrer primeiro.

Do que receber de desconto como forma de compensação pela perda de arrecadação, o estado deverá repassar aos municípios a parte de transferência desse tributo prevista constitucionalmente (o que equivale a 25%). No caso de não haver compensação, o ente ficaria desobrigado do repasse da quota-parte do tributo aos municípios.

E caso as alíquotas voltem aos patamares anteriores à entrada em vigor da nova lei, cessam automaticamente as deduções por perda de arrecadação previstas.

Embora o projeto trate da compensação da queda de receita causada pela diminuição das alíquotas sobre esses produtos e serviços agora considerados essenciais, a apuração das perdas englobará o ICMS total arrecadado.

O texto aprovado pelos deputados altera o Código Tributário Nacional e a Lei Kandir, e proíbe a fixação de alíquotas para os bens e serviços essenciais superiores às das operações em geral (17% na maior parte dos estados), mas permite reduzi-las abaixo desse patamar.

Entretanto, a partir da publicação da futura lei, o estado que tiver rebaixado alíquotas para combustíveis, energia elétrica e gás natural não poderá aumentá-las.

O texto também dribla a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), retirando a necessidade de observância de dispositivo que determina previsão do impacto orçamentário-financeiro e medida compensatória que anule o efeito da renúncia no resultado primário.

Na implementação das medidas previstas pela nova lei, os agentes públicos também seriam eximidos da obrigatoriedade de cumprimento das exigências da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2022.

A versão encaminhada pela Câmara dos Deputados também buscava avançar sobre a polêmica jurídica sobre o preço do diesel, ao estabelecer que a base de cálculo do imposto, para fins de substituição tributária, seja, até o fim do ano, em cada ente da federação, a média móvel dos preços médios praticados ao consumidor final nos 60 meses anteriores à sua fixação.

Trata-se de mudança da Lei Complementar 192/2022, que vem sendo alvo de disputa jurídica entre o governo federal e os estados. O dispositivo tinha por objetivo a uniformização das alíquotas do imposto e a promoção da chamada monofasia na sua cobrança, o que não ocorreu.

Mudanças no Senado

Durante a tramitação do PLP 18/2022 no Senado Federal, o relator Fernando Bezerra Coelho acolheu uma das propostas do governo federal de reduzir a zero as alíquotas da Cide-Combustíveis e PIS/Cofins incidentes sobre a gasolina até o fim de 2022. Diesel e gás de cozinha já estão com as alíquotas zeradas desde a aprovação da Lei Complementar 192/2022.

O novo relatório também zera o PIS/Pasep e a Cofins incidentes sobre o álcool hidratado e sobre o álcool anidro adicionado à gasolina até 30 de junho de 2027, garantida às pessoas jurídicas da cadeia, incluído o adquirente final, a manutenção dos créditos vinculados.

Foi mantido a marca mínima de 5% de perdas do ICMS pelos Estados e Distrito Federal em relação a 2021 para a liberação de compensação pelo governo federal.

O cálculo, contudo, não mais seria feito com base na receita global do imposto arrecadado, mas exclusivamente dos itens atingidos pelo projeto de lei complementar. Na prática, a tendência é que isso se traduza em mais recursos aos entes como ressarcimento.

A forma de compensação com as dívidas existentes se dará na forma de abatimento sobre o serviço da dívida, e não com seu estoque.

O senador alterou o texto para prever alternativas de compensação para unidades da federação que não têm dívida com a União. Nestes casos, a compensação poderá ser feita em 2023 com recursos da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM). Além disso, no atual exercício, estes entes terão prioridade na contratação de empréstimos.

O relator, por outro lado, propôs a exclusão de trecho que vedava o aumento de alíquotas do ICMS incidentes sobre os bens e serviços considerados essenciais em percentual superior ao vigente na data de publicação da nova lei, por entender que poderia haver riscos de judicialização da matéria.

Na sua avaliação, a essencialidade, nos termos da decisão do STF, apenas limita a elevação das alíquotas dos itens acima do teto estabelecido.

Passo a passo

Por se tratar de um projeto de lei complementar, o texto precisa do apoio da maioria absoluta dos senadores para ser aprovado – ou seja, de pelo menos 41 dos 81 senadores em exercício.

Caso haja alterações em relação à versão que já foi aprovada pela Câmara dos Deputados, o PLP deve ser encaminhado para uma nova avaliação dos deputados, que decidem se acatam ou não às modificações aprovadas pelos senadores.

Uma vez concluída a tramitação no Congresso Nacional, o texto segue para análise do presidente Jair Bolsonaro (PL), que tem 15 dias úteis para sancionar ou vetar. Caso haja vetos, estes são submetidos à deliberação dos congressistas, que podem derrubá-los por maioria absoluta.

Mais combustíveis

Além do PLP 18/2022, a pauta do plenário do Senado Federal também traz a Proposta de Emenda à Constituição que estimula a competitividade dos biocombustíveis em relação aos concorrentes fósseis (PEC 15/2022).

O texto, que prevê benefícios tributários para fontes limpas de energia por pelo menos 20 anos, também é relatado por Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE). A ideia é evitar que as medidas destinadas aos combustíveis fósseis desestimulem os investimentos em fontes limpas e renováveis de energia.

A PEC prevê a criação de um regime fiscal favorecido para os biocombustíveis, que dependeria da aprovação de uma lei complementar pelo Congresso Nacional. De acordo com a proposta, as alíquotas sobre fontes renováveis seriam menores do que aquelas previstas para os combustíveis fósseis.

A regra seria aplicável aos seguintes tributos: Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) paga pela empresa sobre receita ou faturamento e pelo importador de bens ou serviços do exterior; Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/Pasep) e Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS).

Também começa a tramitar no Senado Federal a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) que garante uma compensação financeira aos Estados que adotarem uma alíquota de zero para o ICMS do diesel e do gás de cozinha, a partir do teto de 17% previsto no PLP 18/2022, e de 12% do imposto para o etanol.

O texto, assinado pelo líder do governo na casa legislativa, Carlos Portinho (PL-RJ), prevê um repasse de R$ 29,6 bilhões da União em 5 parcelas de auxílio financeiro. As despesas ficariam fora das limitações do teto de gastos – regra constitucional que restringe o aumento de despesas públicas à inflação.

A ideia inicial era que o texto tramitasse em conjunto com outras propostas, mas dada a resistência de governadores no debate e o fato de se tratar de PEC, a tendência é que esta proposição ande com menos celeridade que os demais.

(com Agência Câmara e Agência Senado)