Entenda

Reforma da Previdência: Como será o caminho da PEC de Bolsonaro no Congresso Nacional?

PEC foi entregue pessoalmente por Bolsonaro à Câmara dos Deputados nesta quarta-feira

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SÃO PAULO – O presidente Jair Bolsonaro (PSL) entregou pessoalmente, na manhã desta quarta-feira (20), o texto da reforma da Previdência ao Congresso Nacional. Além de confirmar a já comunicada idade mínima de 65 anos para homens e 62 anos para mulheres com um período de transição de 12 anos, a versão final da proposta traz mudanças nas regras de aposentadoria para servidores públicos e programas de assistência social, caso do BPC (Benefício de Prestação Continuada).

Para passarem a vigorar as mudanças, a PEC (Proposta de Emenda à Constituição) precisa ser aprovada na Câmara dos Deputados e no Senado Federal por ao menos 3/5 dos membros de cada casa legislativa, o equivalente a 308 deputados federais e 49 senadores, em dois turnos de votações. Analistas políticos acreditam que a proposição pode levar o ano inteiro para cumprir todo o rito exigido.

A tramitação da proposta deverá ser acompanhada de perto pelo mercado, que especula sobre os impactos ficais que o governo conseguirá promover e teme por uma diluição exagerada no parlamento, o que reduziria a condição de a medida dar novos rumos para a crise fiscal brasileira.

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Confira como deverá ser a tramitação da proposta:

Pelo Regimento Interno da Câmara dos Deputados, casa em que será apreciada primeiro, a PEC inicia sua tramitação na CCJC (Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania), colegiado composto por 66 membros e que deverá ser presidido por um deputado novato do PSL. A comissão deliberará, em um prazo de cinco sessões, sobre a admissibilidade da matéria, que depois é devolvida à mesa diretora com o respectivo parecer.

Admitida a proposta, o presidente designará comissão especial para o exame do mérito, a qual terá o prazo de quarenta sessões, a partir de sua constituição para proferir parecer. Deputados poderão apresentar emendas nas primeiras dez sessões. Feita a publicação do parecer e depois de um interstício de duas sessões, a proposta será incluída na Ordem do Dia.

Em plenário, o texto será submetido a dois turnos de discussão e votação, com interstício de cinco sessões. Para ser aprovado, é necessário apoio de 3/5 dos deputados, em dois turnos de votação nominal. Passado esse trâmite, a proposta seria encaminhada ao Senado Federal.

Lá, o texto passa pela CCJ (Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania), que terá prazo de até 30 dias, contado da data do despacho da presidência, para emitir parecer. Cinco dias após a publicação do parecer aprovado no colegiado no Diário do Senado Federal e em avulso eletrônico, a matéria poderá ser incluída na Ordem do Dia. Caso o prazo tenha expirado sem conclusão na comissão, a proposta pode ser incluída na Ordem do Dia, para discussão, em primeiro turno, durante cinco sessões deliberativas ordinárias consecutivas.

Em plenário, a proposição será submetido a dois turnos de votações, sendo necessários pelo menos 49 votos favoráveis em cada para sua aprovação. O interstício entre o primeiro e o segundo turno será de, no mínimo, cinco dias úteis. Incluída a proposta em Ordem do Dia para o segundo turno, será aberto prazo de três sessões deliberativas ordinárias para discussão, quando poderão ser oferecidas emendas que não envolvam o mérito. Encerrada a discussão, a matéria voltará à CCJ, para parecer em cinco dias improrrogáveis.

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Após aprovada, a proposta, sem emendas, será remetida à Câmara dos Deputados. Emendada, será encaminhada antes à CCJ, que terá prazo de três dias para oferecer a redação final. Caso haja alterações na versão recebida, o texto volta para apreciação na Câmara. Se não houver modificações, o fato será comunicado à Câmara e uma sessão para promulgação da emenda será convocada.

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Fonte: Câmara dos Deputados

Projeções

As expectativas do presidente da Câmara, deputado Rodrigo Maia (DEM-RJ), são que o plenário analise o tema até junho. Já Davi Alcolumbre (DEM-AP), presidente do Senado, prefere não delimitar prazos, mas promete celeridade quando o texto chegar. No mercado, há quem acredite na aprovação completa da reforma antes mesmo do recesso parlamentar, em meados de julho. A visão é otimista, considerando o histórico de tramitação da PECs.

“Reformas constitucionais têm tramitação longa. A regra é uma demora considerável na tramitação da matéria, por conta de uma série de ritos que são bastante demandantes. Há diversos estágios polarizadores, com desgaste, demandam uma condução política bastante significativa”, observa Rafael Cortez, analista político da Tendências Consultoria Integrada.

Para ele, as chances de a proposta encerrar tramitação na Câmara dos Deputados ainda no primeiro semestre são minoritárias. “Embora exista uma janela de oportunidade para a aprovação da Previdência, é um processo mais difícil do que esperam os mercados. Há um risco de que a tramitação da Previdência seja mais demorada do que sugerem o discurso oficial e as expectativas dos agentes econômicos”, pontua.

Em comparação com outras proposições legislativas, emendas constitucional têm baixo nível de apreciação e aprovação por ano na Câmara dos Deputados. De acordo com relatório de atividades da casa, em 2017 (ano do último documento divulgado), o plenário avaliou 1.001 matérias, sendo apenas 6 emendas constitucionais. No período, foram 70 projetos de decreto legislativo, 49 projetos de lei e 31 medidas provisórias aprovadas.

A tabela apresenta estatísticas das PECs na Câmara dos Deputados
AnoPECs registradas na CâmaraPECs aprovadas em plenárioPECs rejeitadas em plenárioPECs encaminhadas pelo Poder ExecutivoPECs do Poder Executivo aprovadas*
2017975100
20161164021
20151859040
2014757001
20131409100
20121056000
20111352021
2010772000
20091347010
20081043020
20072163051

* Algumas PECs de autoria do Poder Executivo levaram mais de um ano para serem aprovadas em plenário
Fonte: Câmara dos Deputados | InfoMoney

“Reformas constitucionais são feitas para serem de difícil aprovação. A da Previdência, pela origem do tema, vem com dificuldade para além do normal. É factível imaginar que cada casa tome um semestre para analisar a proposta”, projetam os analistas políticos da XP Investimentos.

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Os especialistas da XP organizaram um levantamento do histórico de tramitação de todas as PECs aprovadas pela Câmara dos Deputados desde 1995. Foram analisadas 80 PECs que passaram por todas etapas requeridas na casa legislativa. Utilizando a mediana para calcular os prazos, as proposições levam 97 dias para serem aprovadas na CCJC, 71 dias na Comissão Especial e outros 42 dias até a votação em primeiro turno no Plenário. A imagem abaixo resume os resultados da pesquisa:

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“Nem todas as PECs possuem a mesma magnitude [algumas foram lideradas por parlamentares isolados com motivação em interesses locais]. Por isso, esperamos que a tramitação da proposta de Bolsonaro demore pouco menos do que mostra o levantamento na CCJC e na Comissão Especial. No entanto, é possível que seja necessário mais tempo para a primeira votação em plenário. Nas expectativas do governo e de Rodrigo Maia, os prazos são ainda mais curtos. Fica claro, porém, que propor e aprovar uma PEC é um processo criado para não ser trivial”, afirmam.

A tabela abaixo detalha a tramitação das três PECs de autoria do Poder Executivo aprovadas pelo plenário da Câmara dos Deputados. Isso não significa que foram as únicas reformas constitucionais patrocinadas pelos governos em exercício nos últimos anos. Algumas vezes, a estratégia adotada é de endossar proposições de autoria dos congressistas, já em tramitação no parlamento.

Tramitação das três PECs de autoria do Poder Executivo aprovadas pela Câmara dos Deputados
ProposiçãoDetalhesApresentaçãoNa CCJCEm comissão especialEm plenário (1º turno)Em plenário (2º turno)TOTAL
PEC 241/16Teto de gastos15/06/201653 dias (de 17/06/2016 a 09/08/2016)*56 dias (de 11/08/2016 a 06/10/2016)1 dia (de 10/10/2016 a 10/10/2016)14 dias (de 11/10/2016 a 25/10/2016)132 dias
PEC 103/11Prorrogação da Zona Franca de Manaus16/11/2011139 dias (de 23/11/2011 a 10/04/2012)*196 dias (de 19/03/2013 a 01/10/2013)*168 dias (de 02/10/2013 a 19/03/2014)*76 dias (de 20/03/2014 a 04/06/2014)1093 dias
PEC 61/11Prorrogação da DRU03/08/201135 dias (de 16/08/2011 a 20/09/2011)28 dias (de 22/09/2011 a 20/10/2011)15 dias (de 25/10/2011 a 09/11/2011)8 dias (de 14/11/2011 a 22/11/2011)111 dias

* O tempo calculado inclui períodos de recesso parlamentar.
Fonte: Câmara dos Deputados | InfoMoney

A última PEC de autoria do Poder Executivo aprovada pelos congressistas foi a que estabeleceu um limite para o crescimento dos gastos públicos – que ficou conhecida como “emenda do teto”. Este foi um dos primeiros movimentos de Michel Temer ao assumir a presidência após o impeachment de Dilma Rousseff. O texto levou 132 dias para ser aprovado, em uma tramitação considerada relativamente rápida por alguns analistas, mas carrega diferenças importantes para o atual caso da Previdência.

“A PEC do Teto foi aprovada com razoável rapidez, mas em circunstância muito excepcional: havia coesão das forças que apoiaram o impeachment, foi uma resposta ao processo traumático que foi. E o desenho constitucional do teto facilitou a discussão, por não estabelecer os perdedores de saída”, compara Cortez.

Particularidades da Previdência

Mesmo com a apresentação do texto da reforma previdenciária nesta quarta-feira, a proposta pode ter sua tramitação iniciada somente após o Carnaval, já que as comissões permanentes ainda precisam ser instaladas e seus respectivos presidentes designados, processo que alimenta disputas políticas e demanda tempo para acordos.

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Além das exigências regimentais, fatores políticos são decisivos para o andamento de PECs no parlamento. “Os fatores que reduzem o tempo de tramitação e discussão [das proposições] começam na política. Começam na definição de uma prioridade da matéria [pelo governo e congressistas] e de construção partidária, não são bancadas temáticas e pressão popular”, explica Cortez.

Para ele, até o momento o bolsonarismo não conseguiu transformar a onda antipetista em coesão legislativa. Além disso, vale chamar atenção para o risco de, pelo fato de emendas constitucionais terem tramitação mais longa, prioridades do governo serem modificadas e agendas conflitivas ganharem espaço ao longo do tempo. Conflitos políticos influenciam diretamente no ritmo de propostas no parlamento.

“Há uma questão a se observar que é o quanto o texto está alinhado dentro da coalizão. Uma das coisas que pouco se presta atenção é que o processo legislativo serve para a coalizão alinhar suas divergências”, explica o analista político Vítor Oliveira, diretor da consultoria Pulso Público.

Para ele, o governo ainda precisa aparar muitas arestas para fazer avançar a reforma previdenciária. “É possível tramitar rápido, mas não me parece nem que o governo está coeso por trás desse texto que virá, o que dirá uma maioria para aprovar. Vão ter que negociar ponto a ponto”, avalia.

Por ser tema polêmico e divisivo, sobretudo em suas especificidades, a reforma da Previdência apresenta dificuldades adicionais de tramitação. Tais desafios foram enfrentados por diversos governos ao longo dos últimos anos. Alguns conseguiram implementar mudanças mais e menos ambiciosas no sistema, outros não atingiram o mesmo resultado.

Comparativo entre o tempo de tramitação das reformas de FHC, Lula e Temer
ProposiçãoGovernoApresentação à CâmaraNa CCJCEm comissão especialEm plenário (1º turno)Em plenário (2º turno)TOTAL
PEC 287/2016Michel Temer05/12/20167 dias (de 07/12/2016 a 14/12/2016)90 dias (de 09/02/2017 a 10/05/2017)156 dias*
PEC 40/2003Lula30/04/200330 dias (de 06/05/2003 a 05/06/2003)42 dias (de 11/06/2003 a 23/07/2003)8 dias (de 05/08/2003 a 13/08/2033)13 dias (de 14/08/2003 a 27/08/2003)119 dias
PEC 33/1995Fernando Henrique Cardoso28/03/199528 dias (de 30/03/1995 a 27/04/1995)149 dias (de 12/09/1995 a 08/02/1996)**127 dias (de 13/02/1996 a 19/06/1996)21 dias (de 26/06/1996 a 17/07/1996)477 dias**

* A proposição não chegou a ser votada em plenário por falta de apoio parlamentar.
** O tempo calculado inclui períodos de recesso parlamentar. Durante a tramitação da proposição em comissão especial, houve 41 dias de paralisação nos trabalhos.
Fonte: Câmara dos Deputados | InfoMoney

A tramitação de PECs é diferente nas duas casas legislativas. O maior desafio em termos regimentais, no entendimento de Oliveira, está na Câmara dos Deputados. O especialista acha difícil concluir votações na casa antes do recesso de julho.

Ele estima que apenas na CCJC o texto leve 1 mês, a contar da instalação da comissão. Depois, os desafios aumentam na comissão especial, onde estão previstas audiências públicas, apresentação de pareceres e uma disputa regimental entre procrastinação e manobras.

“Seria bom [para o governo] se saísse da comissão especial ainda no primeiro semestre. Sair da Câmara no primeiro semestre seria uma vitória retumbante”, projeta Oliveira. Para isso acontecer, o governo teria à disposição cerca de 130 dias, contados após o Carnaval. Seria uma tramitação um pouco mais longa do que a da reforma previdenciária aprovada pelo ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva.

Um cronograma preparado pela consultoria Arko Advice, divulgado pelo analista político Lucas de Aragão em sua conta no Twitter, indica que, atendendo ao rito e sem manobras regimentais para pular etapas ou atrasar o processo, a proposta poderia ser aprovada em segundo turno na primeira quinzena de junho.

Veja a íntegra do calendário:

O InfoMoney consultou preliminarmente seis analistas políticos de algumas das casas mais ouvidas pelo mercado para avaliar as expectativas para o ritmo de tramitação da reforma previdenciária na Câmara dos Deputados. Nenhum dos especialistas consultados espera que o texto encerre seu processo na casa legislativa em junho, como prevê Rodrigo Maia.

Para eles, o cenário mais provável é que a aprovação em segundo turno ocorra no segundo semestre. Metade deles aponta julho como o mês conclusivo, o que seria antes do recesso parlamentar, ficando a votação no Senado para depois. Outros dois veem mais chances de conclusão em agosto, ao passo que um dos consultados projetou outubro, prazo muito mais largo do que o esperado pelo próprio mercado. O resultado do levantamento na íntegra será divulgado na sexta-feira, no programa Conexão Brasília.