Entrevista

Piora na legislação foi emblemática para tragédia em Brumadinho, diz professor

Em entrevista ao InfoMoney, Bruno Milanez diz que Brasil não só deixou de mostrar que aprendeu com o maior desastre ambiental de sua história, como permitiu retrocessos

SÃO PAULO – Doze dias após o rompimento da barragem do Córrego do Feijão, da Vale (VALE3), em Brumadinho (MG), ainda sobram dúvidas sobre o desastre socioambiental que provocou mais de uma centena de mortes e despejou até 12,7 milhões de metros cúbicos de rejeitos sobre o solo, a vegetação, moradias familiares e o rio Paraopeba. Ao mesmo tempo, uma infeliz certeza se cristaliza: a de que alertas de três anos antes, no caso envolvendo a Samarco em Mariana (MG), não foram suficientes para evitar a reedição de um desastre.

Essa é a avaliação de Bruno Milanez, doutor em política ambiental pela Lincoln University (Nova Zelândia), especialista no setor de mineração. Para ele, o Brasil não só deixou de mostrar que aprendeu com o maior desastre socioambiental de sua história, ao não implementar medidas efetivas de aprimoramento da atividade minerária e correções em um sistema débil de fiscalização, como permitiu retrocessos em casos específicos. Nem mesmo o clima de comoção freou o ímpeto pela flexibilização de regras ambientais no próprio palco da tragédia.

“Historicamente, sempre houve no Brasil uma defasagem entre legislação e sua implementação. Mas o que vimos acontecer em Minas Gerais, particularmente durante o governo [Fernando] Pimentel, ironicamente logo após o rompimento da barragem [de Fundão], foi uma piora da legislação. Isso é emblemático para o caso de Brumadinho”, avalia Milanez.

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Ele se refere à Deliberação Normativa 217 do Copam (Conselho Estadual de Política Ambiental), que possibilitou à Vale acelerar o licenciamento para alterações na barragem da Mina de Córrego do Feijão. O texto permite, em alguns casos, rebaixar o potencial de risco das barragens, reduzindo o trâmite do processo de licenciamento de três etapas (licença prévia, licença de operação e licença de instalação) para uma. A maior celeridade tem um custo: redução do rigor ambiental e maiores riscos futuros.

Para o especialista, além de retrocessos na legislação, a sucessão de rompimentos de barragens no estado indica falhas no sistema em vigor, de autofiscalização das empresas em seus empreendimentos, modelo que não foi atacado nas recentes mudanças de regulação por que passou a mineração brasileira. Ele acredita que o próprio ambiente econômico do setor contribui ainda mais para o desenvolvimento de uma relação de conflito de interesses entre auditores e empresas auditadas. Uma possível solução para o problema, diz, seria criar um sistema em que o poder de decisão das mineradoras sobre contratos para licenciamento ambiental e monitoramento seja limitado.

Outra proposta mitigadora de danos seria a proibição do uso do método de alteamento a montante em barragens em todo o país – medida já anunciada pela Vale após a segunda tragédia de enormes proporções em um intervalo de pouco mais de três anos. A técnica, aplicada tanto no reservatório I da Mina Córrego do Feijão da Vale, em Brumadinho como na barragem de Fundão da Samarco (joint venture entre a mineradora brasileira e a anglo-australiana BHP Billiton), em Mariana, consiste na ampliação do dique inicial com o próprio rejeito do processo de benefício do minério como fundação da barreira de contenção. Este é um dos métodos mais simples, mas também menos seguros.

“Em geral, falamos que as barragens a montante possuem maior risco, o que é verdade, mas não se pode confundir isso com a ideia de que as barragens a jusante não têm risco nenhum. Barragens à montante caem, barragens a jusante caem. Banir, criar moratórias, para barragens a montante eu entendo como necessário em um primeiro momento. E, inclusive, pensar na eventual proibição das barragens a jusante futuramente”, afirma.

Em entrevista ao InfoMoney, Milanez falou sobre as oportunidades perdidas pelo Brasil de aprimorar a legislação e implementar medidas para seu cumprimento no campo da mineração. Para ele, um dos grandes desafios a serem enfrentados é a desproporcional capacidade de pressão política das empresas do setor, o que culmina no bloqueio de projetos que possam ser entendidos como contrários à produção e no aparelhamento de órgãos públicos. Ele também apresenta medidas urgentes para se evitar que o filme de sucessivas tragédias volte a se repetir no futuro.

Bruno Milanez é engenheiro de produção, doutor em política ambiental pela Lincoln University (Nova Zelândia). Foi pesquisador do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) e atualmente coordena o núcleo de pesquisa Poemas (Política, Economia, Mineração, Ambiente e Sociedade), da UFJF (Universidade Federal de Juiz de Fora) em parceria com a Uerj (Universidade Estadual do Rio de Janeiro), além de fazer parte do Comitê em Defesa dos Territórios frente à Mineração.

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Confira os destaques da entrevista:

InfoMoney – Desde o desastre envolvendo a Samarco, com o rompimento da barragem de Fundão, em Mariana (MG), uma série de especialistas chamava atenção para o risco de novas tragédias. Três anos depois, acontece em Brumadinho (MG). O que deveria ter sido feito lá atrás?

Bruno Milanez – Deveriam ter sido tomadas medidas urgentes, que em parte foram feitas de forma pontual, mas não estrutural. Mesmo as que foram tomadas se mostraram ineficazes, especialmente o Plano de Emergência de Barragens. Depois do rompimento [da barragem do Fundão], algumas mineradoras passaram a implementar, mas de forma bastante lenta, tanto que há várias barragens que não contam com o plano. Há casos como o de Brumadinho (MG), onde o sistema estava em implantação, existiam sirenes, protocolo, mas não tinham sido feitas simulações com a população, e não funcionou. E passaram três anos. Dada a incerteza sobre quando ocorreria algum rompimento, isso deveria ter sido preparado o mais rápido possível.

Também deveriam ter sido modificados os processos de monitoramento de barragens. Em Minas Gerais, é um sistema de automonitoramento. Não é uma particularidade do Brasil, ele é usado em outros países, mas esse processo já se mostrou ineficaz no caso de Fundão. Em 2014, caiu uma barragem da mineradora Herculano, em Itabirito (MG), e matou três trabalhadores. Na medição anterior, um perito avaliou que a barragem era estável, não ia cair. No caso de Fundão, em julho um técnico vai lá, avalia a barragem e diz que não vai cair. Em novembro, ela cai. São dois eventos, um ano após o outro. Alguma coisa está errada nesse processo. E agora acontece em Brumadinho. O perito foi lá, disse que era seguro, e a barragem cai. Existe alguma coisa errada nesse método, que pode ser a técnica da aferição ou a forma como se dá a relação entre empresa contratada e contratante no Brasil – o que eu acho mais provável. Isso gera um conflito de interesse que pode dificultar o técnico ter autonomia para dizer que a barragem é instável.

O que me faz suspeitar que o problema não é o protocolo? Quando o perito vai a uma barragem, ele pode dizer: não é estável, pode cair; é estável; ou as informações obtidas não são suficientes para dizer se é estável ou não. No caso de Fundão, o perito disse: “é estável”. Mas, depois do rompimento, quando foram feitas as investigações, percebeu-se que havia piezômetros (equipamento usado para a medição do nível de pressão exercida pelos rejeitos e pela água sobre as estruturas das barragens) em número insuficiente e, dos que existiam, muitos estavam quebrados.

Se o protocolo diz, por exemplo, que tem que ter 20 piezômetros funcionando e só há 5, o fiscal não pode garantir que [a barragem] vai ficar de pé. Isso não é questão de técnica. Alguma coisa aconteceu que eles viam que existiam coisas que não obedeciam ao protocolo, e, apesar disso, foi atestada a estabilidade. Isso aconteceu de novo agora. Temos que defender que isso seja mudado e que se crie outro sistema para evitar esse tipo de conflito de interesse entre empresa auditada e empresa auditora.

IM – Como funciona a burocracia de uma empresa mineradora junto à ANM (Agência Nacional de Mineração) e outros órgãos responsáveis pelo monitoramento e fiscalização do setor? Há críticas de que a Vale ocultou dados relevantes em um relatório resumido sobre a barragem em Brumadinho.

BM – Há dois processos distintos. Uma coisa é o monitoramento da barragem, procedimento relacionado ao órgão do governo responsável pela produção mineral. Este também tem um pé na questão ambiental, mas por um processo interno em que o técnico faz aferições, prepara o laudo e encaminha ao governo do estado, que depois encaminha ao governo federal.

Outro procedimento é o licenciamento ambiental, que ocorre em uma nova obra ou na expansão ou modificação de obra existente, que foi exatamente o que ocorreu em Brumadinho. A Vale queria expandir sua capacidade produtiva e mudar processos importantes. Para fazer isso, precisava que o governo atestasse que a nova tecnologia e a nova escala fossem ambientalmente adequadas. No licenciamento, a empresa que faz o estudo do impacto ambiental, também contratada pela empresa mineradora, apresenta os aspectos ambientais positivos e negativos. Para os negativos, ela diz quais são as medidas preventivas, mitigadoras e compensatórias. Dependendo da obra, o relatório chega a cerca de 2.500 páginas.

O processo de licenciamento ambiental de grandes obras necessariamente precisa passar por um processo de audiência pública. A própria legislação diz que, além do EIA (Estudo de Impacto Ambiental), tem que ser criado o RIMA (Relatório de Impacto Ambiental), versão simplificada para comunicação pública. Agora, o que entra e o que sai é discricionário da empresa e fica difícil dizer se houve ou não má fé no caso específico.

IM – A principal fragilidade estaria no campo da fiscalização?

BM – Historicamente, sempre houve no Brasil uma defasagem entre legislação e sua implementação. A lei sempre foi mais complexa e mais completa do que a aplicação na prática. Mas o que vimos acontecer em Minas Gerais, particularmente durante o governo [Fernando] Pimentel (PT), e ironicamente logo após o rompimento da barragem [de Fundão], foi uma piora da legislação. Isso é emblemático para o caso de Brumadinho.

Pela legislação anterior, o licenciamento dessas grandes obras deveria ser feito em três etapas. Cada uma tinha seu rito, suas exigências e seu tempo. A partir daí, criou-se a crítica de que o licenciamento atrasa o empreendimento, que é uma meia verdade. De fato, eles levam muito tempo, mas há teses que mostram que, na maior parte do tempo, o documento estava na mão da empresa para refazer o estudo.

Em vez de melhorarem as condições de operação, decidiram permitir que, em vez de três [etapas de licenciamento], as empresas possam fazer uma só. Com isso, o próprio tempo de análise que os técnicos têm é menor, não só porque é uma etapa, mas, no caso específico de Minas Gerais, estabeleceu-se um prazo fixo, independentemente da complexidade do problema. A expansão do Feijão, por exemplo, era muito complexa. Como o técnico tem pouco tempo, ele vai correr e não vai ser tão criterioso. Se ele tivesse julgando o processo com mais tempo, talvez essa questão do piezômetro quebrado tivesse sido identificada e a empresa questionada ou o licenciamento condicionado ao reparo. Ou seja, independentemente da implementação ou da fiscalização, a própria lei é pior do que era em 2014.

Isso sem contar que muitos dos órgãos estão com pessoal e equipamentos insuficientes. Uma forma mais inteligente de fazer o processo mais célere e mais rigoroso seria aumentar a capacidade dos órgãos ambientais, e não torná-los ineficientes e culpá-los pela ineficiência construída.

IM – É possível manter o modelo de autofiscalização com ajustes?

BM – É possível. Outros países da América Latina adotam o modelo no processo de licenciamento ambiental, mas também poderia funcionar nos monitoramentos. Seria simplesmente ter empresas privadas, certificadas junto ao Estado, para fazer o serviço. O processo de escolha não deveria ser discricionário, porque pode correr o risco de ter favorecimento. É possível criar uma série de soluções para fazer um sistema independente. O importante é tirar o peso discricionário da empresa auditada.

IM – Em nível nacional, uma disputa entre mineradoras, ambientalistas e grupos de representação dos trabalhadores se estende há anos. Após uma série de tentativas de se aprovar mudanças nas regras de mineração, o governo Michel Temer editou três medidas provisórias. Duas, foram aprovadas. A MP 789/2017, que alterou o cálculo do CFEM, e a MP 791/2017, que substituiu o DNPM pela ANM. O que se tira de saldo desta medida? Houve mudança efetiva?

BM – É difícil avaliar o desempenho da ANM enquanto ela ainda está em processo de formação. O DNPM (Departamento Nacional de Produção Mineral) tinha falhas. Até do ponto de vista de operação existia um desequilíbrio. Dentro do setor, havia a ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis) e a Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica). Dois eram agências e só o DNPM era autarquia.

Eram feitas muitas críticas sobre um aparelhamento político que não deveria ocorrer dentro do órgão, particularmente do MDB na época. Agora, transformando de autarquia em agência, acaba com isso? Eu não sei, porque um dos diretores foi uma indicação política de Leonardo Quintão (MDB-MG). A troca não garante que vai ser melhor ou pior, outras coisas precisam vir.

A literatura nacional e internacional sobre regulação demonstra que, pela própria dinâmica de funcionamento, tende a haver uma aproximação muito grande entre agências reguladoras e reguladas, o que não quer dizer que vai acontecer com a ANM. Às vezes, a agência “passa a mão” nas empresas e não faz a pressão necessária.

O que o DNPM não fazia mas que poderia ter sido incorporado pela ANM? Ficou estabelecido que decisões da ANM que impactarem o desempenho econômico das empresas, serão chamadas audiências públicas. No debate da regulamentação da agência, foi proposto que também houvesse audiências públicas quando decisões impactassem comunidades tradicionais, indígenas e locais. Isso seria salutar, mas não foi incorporado. Perdemos a oportunidade de melhorar um dispositivo. Mas ainda é muito cedo, são suspeitas.

IM – Já a MP 790/2017, que de fato tratava de mudanças no código de mineração, caducou. Posteriormente, boa parte das medidas foi adaptada no decreto 9.406/2018. Qual sua avaliação sobre o texto? São esperadas mudanças efetivas?

BM – Qualquer incorporação de questão ambiental na reforma de Temer simplesmente reproduziu o que estava dado antes. A legislação já existia, mas não era colocada em prática. Em vez de trabalhar e entender por que não foi colocada em prática, não se fez nada. No caso de fechamento de mina, de novo foi uma oportunidade perdida. Em uma das audiências públicas [na comissão especial da Câmara], discutiu-se a incorporação de um sistema de provisão de gastos para isso. A empresa abre a mina e vai a uma casa de crédito ou busca um seguro. Há vários mecanismos. Pode haver falência, fechamento ou um desastre como esses, você tem recursos para isso. Isso não foi inventado aqui, é usado na África do Sul, no Chile, e defendido pelo próprio ICMM (International Council on Mining & Metals), o consórcio internacional de empresas mineradoras. Foi apresentada no Legislativo, mas não foi incorporada e o Executivo também não incorporou.

Havia coisas para melhorar, mas foram oportunidades perdidas. Além disso, quando você tira o debate do Legislativo, com todos os problemas que havia, e transforma em decreto, a crítica que pode ser feita é que o processo é menos democrático e perderam a oportunidade ser enriquecido com outros olhares e outras perspectivas.

IM – Olhando de forma genérica, qual o peso da impunidade sobre o atual estado de coisas?

BM – Imagino que sim. Impunidade em todos os níveis, desde o corporativo até o da responsabilização individual. Quando vou avaliar o risco e tenho que pesar a decisão, mas sabendo que não vai me acontecer nada, é quase que apostar e blefar com a vida dos outros. Se eu aposto que não vai cair e ela cai, e o máximo que acontece comigo é mudar de emprego, por que eu não vou correr esse risco? O sistema de punição é importante exatamente para colocar algum limite. Em um sistema em que os incentivos e punições tende a fazer as pessoas priorizarem resultados quase sempre econômicos e também de curto prazo, é preciso ter um contrapeso fora da corporação.

IM – Quando se fala em fragilidades na legislação sobre mineração, é comum a questão do financiamento de campanhas eleitorais e a cooptação do mundo político entrar no debate. Com o fim do financiamento empresarial de campanha, há expectativa de maior autonomia dos parlamentares para legislarem sobre o setor?

BM – Se você fecha uma torneira mas outra continua aberta, apenas passamos a ter um sistema menos transparente e mais difícil de ser fiscalizado. Não apenas no contexto do Brasil, mas considerando ainda novidades nas formas de financiamento, acho que no curto prazo vão encontrar sistemas para se manter o financiamento em uma área cinza, e isso vai manter certo peso nas bancadas. No longo prazo, existe a possibilidade de gerar algum impacto.

IM – Quais seriam as alternativas ao método de alteamento a montante?

BM – As barragens são uma possibilidade tecnológica muito criticada em geral. A gente fala que as barragens a montante possuem maior risco, o que é verdade, mas não se pode confundir isso com a ideia de que as barragens a jusante não têm risco nenhum. Barragens à montante caem, barragens a jusante caem. Banir, criar moratórias, para barragens a montante eu entendo como necessário em um primeiro momento. E, inclusive, pensar na eventual proibição das barragens a jusante futuramente.

Para além disso, no caso do minério de ferro, a melhor possibilidade seria o processo a seco, usado pela própria Vale em algumas operações. Em 2016, a companhia lançou um programa de transição tecnológica para ampliar o uso desse processo em Minas Gerais. A tecnologia está dominada, mas há casos em que não funciona. Então, é possível usar processo a úmido com deslamagem, em que são usadas tecnologias para tirar o excesso da água, transformando o resíduo lamoso em um estado pastoso. No caso de um evento extremo, ele não vai se espalhar pela bacia hidrográfica toda.

Existem entendimentos do próprio setor de que há um problema em termos de sistema de custeio. Quando se faz o custeio curto e grosso, considerando o ponto de despesa operacional, entende-se que essas tecnologias são mais caras, menos competitivas. Porém, quando se faz um sistema de custeio mais apurado e incorpora todas as externalidades de uma barragem, que inclui, dentre outras coisas, desapropriação, limpeza da área, custo do licenciamento e os anos explorados a mais para colocar a empresa para funcionar, monitoramento, fechamento e recuperação ou monitoramento posterior, percebe-se que o sistema a seco não é uma coisa tão louca assim. O problema é que nossos sistemas de custeio em geral não conseguem enxergar essa complexidade.

IM – Quais barragens estariam em situação mais preocupante neste momento e que mereceriam atenção especial para que novas tragédias não ocorram?

BM – Considerando o tamanho do impacto, a mais dramática é Congonhas. Tinha que ser prioridade zero criar imediatamente um processo de monitoramento. Se a gente pensar que, depois do rompimento de Mariana, onde pessoas do setor mineral diziam que a Samarco era um exemplo de operação, e o presidente da Vale, que tem recurso suficiente para investir na segurança de suas barragens, diz “Mariana nunca mais”, e três anos depois a gente tem Brumadinho… Isso mostra que é muito difícil assegurar que as barragens que foram declaradas estáveis são de fato estáveis.

Obviamente, temos que resolver a questão de Brumadinho e a questão do Rio Doce ainda. Há uma série de medidas corretivas que estamos correndo atrás ou deveríamos estar, mas, do ponto de vista preventivo, talvez Congonhas tenha que ser a prioridade. Depois da experiência e de toda a dor que ainda estamos passando do processo de recuperação dos corpos de Brumadinho, não podemos deixar uma barragem daquele tamanho em cima de Congonhas.

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