Debate econômico

“O gasto social não aumentou no governo Lula; isso é uma falácia”, diz Samuel Pessoa

Em entrevista concedida a Rio Bravo, economista e chefe do Centro de Crescimento Econômico do Ibre-FGV destacou o debate sobre o crescimento econômico e por que o Brasil está vendo sua produtividade cair desde 2011

SÃO PAULO – A eleição já passou, mas um dos assuntos que motivou intenso debate durante a campanha segue em pauta.

Ainda em destaque nas mesas econômicas, está a dicotomia entre as duas propostas de desenvolvimento econômico que estão postas na mesa: agenda da sociedade brasileira – referendada em texto constitucional – que sustenta a existência de um Estado de Bem-Estar; de outro, nota-se a proposta da nova matriz econômica, defendida pelos formuladores de política econômica do atual governo, que ganhou fôlego no Brasil a partir da crise econômica de 2008. 

São estes os pontos de destaque da entrevista do economista Samuel Pessoa, chefe do Centro de Crescimento Econômico do Instituto Brasileiro de Economia da FGV (Fundação Getúlio Vargas), para o podcast da Rio Bravo. Esse debate ganha ainda mais força num momento de definição da equipe econômica do segundo governo Dilma Rousseff, que pode levar a uma mudança importante no modo como vem sendo conduzida a economia. 

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Para Pessoa, não está em discussão o tamanho, mas sim a natureza da intervenção do Estado no processo econômico. E o forte intervencionismo do Estado nos últimos anos que explica a queda de produtividade do País desde 2011.

Além disso, o economista se contrapôs à ideia de que o governo Lula levou ao aumento dos gastos sociais, havendo sim um processo natural de evolução da sociedade e de construção desse estado de bem estar social que um passo tem que ser dado depois do outro, classificando a tese de que houve aumento de gastos sociais no governo petista como uma “faláca”.  Confira a entrevista, realizada em outubro: 

Houve um seminário no Rio de Janeiro no final de setembro. Lá aconteceu uma discussão acalorada a respeito dos projetos de desenvolvimento da economia no Brasil. Até que ponto é legítimo apontar, porque essa foi uma das argumentações, inclusive, para o cenário global como responsável pelo fraco desempenho da economia do Brasil nos últimos anos?

Eu acho que essa é uma questão central do debate público brasileiro atual com relação ao desempenho da economia brasileira. Foi um debate que eu tive com o secretário de política econômica, o Márcio Holland, meu colega da Fundação Getúlio Vargas. Conheço o Márcio há muitos anos e ele é conhecido por ser uma pessoa muito delicada, muita fina. E nós discordamos com relação ao entendimento das causas da desaceleração da economia brasileira.

Nos 8 anos do governo Lula, o Brasil cresceu, em média, 4% ao ano. Nos 4 anos da presidente Dilma, se for confirmada a expectativa de mercado de crescimento de 0,3%, esse ano, do FMI, o crescimento será em torno de 1,6%, 1,7% ao ano. O que significa uma desaceleração de 2,3, 2,4 pontos percentuais. É uma desaceleração muito forte. E é uma desaceleração em 4 anos, o que não é um período pequeno. Então, já é difícil argumentar que essa desaceleração não trouxesse um fenômeno cíclico. E aí, tem o grande debate, que ocorre entre aqueles analistas que avaliam que a política econômica do atual governo é que é responsável por esse desempenho muito ruim e aqueles outros analistas que são simpáticos a atual política econômica e, portanto, avaliam que essa desaceleração se deve a desaceleração da economia internacional. E esse foi o debate que eu tive, nessa oportunidade, com o secretário de política econômica, Márcio Holland.

Eu defendendo que o grosso dessa desaceleração deve ser atribuído a alteração do regime de política econômica que houve em 2009, e o secretario defendendo que as condições da economia internacional é que explicam essa piora enorme do desempenho da economia brasileira.

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Então, de que modo essa questão dos ciclos interfere na percepção de boa parte da opinião pública de que a conta deve-se, ao cenário internacional, porque que recentemente o professor escreveu um texto falando desse termo?

O debate, a divergência é a seguinte: as pessoas que defendem a política econômica do atual governo dizem que essa política econômica foi fundamental para manter o emprego e o salário e que o crescimento caiu porque o mundo deixou de importar as nossas manufaturas e que essa fraqueza do mundo é que explica a nossa fraqueza. A minha argumentação é que o nosso baixo desempenho deve-se a uma alteração no regime de política econômica que houve lá em 2009.

É um debate meio difícil. Como que a gente tenta achar elementos da realidade, fatos observados, evidencia empírica para tentar dirimir entres essas duas narrativas? Porque as duas narrativas fazem sentido. Elas são lógicas. Acho que um ponto importante é que a desaceleração do mundo foi muito menor do que a gente imagina. A gente acha que o mundo está em uma crise. A desaceleração do mundo no quadriênio entre 2011 e 2014, em comparação aos 8 anos de 2003 a 2010, foi de 0,55%. Como a gente havia visto há pouco, eu mostrei que a nossa desaceleração foi de 2,3%, 2,4%. Então, entre 0,5% e 2,3% há uma diferença imensa. Ou seja, o freio da economia brasileira foi muito maior.

Aí, a gente tem que se perguntar: por que o freio na economia brasileira foi muito maior? O que justifica isso? Eu acho mais difícil a gente argumentar que a causa foi externa, porque a economia brasileira é uma das economias mais fechadas do mundo. Se você pegar a exportação mais a importação, dividida pelo produto, nós estamos entre as cinco mais fechadas dentre uma lista de 180 economias. É possível argumentar o Brasil uma economia grande. Economias grandes, em geral, são naturalmente fechadas. Isso é verdade. Têm técnicas econométricas, estatísticas para tentar dar conta dessas questões, do grau de fechamento maior natural da nossa economia pela escala dela. Tanto escala do ponto de vista geográfico, tanto escala do ponto de vista da população, quanto escala do ponto de vista da economia que é grande. E após fazermos todos esses controles, ou seja, utilizarmos métodos estatísticos que dão conta desta heterogeneidade entre as economias, ainda assim, a economia brasileira é das mais fechadas do mundo. Ou seja, sobre qualquer critério que nós consigamos imaginar, a nossa economia é muito fechada.

Além da nossa economia ser muito fechada, nós estamos vivendo ainda uma situação em que os termos de troca estão em valores muito elevados. Os termos de troca são a relação, o preço relativo entre a pauta exportadora e a pauta importadora do país. Então, quando o preço das nossas exportações sobe, relativamente o preço das nossas importações, a vida para a gente fica mais fácil. O que a gente vende lá fora vale mais e o que a gente compra de fora para dentro vale menos. É mais barato. Apesar de os termos de troca estarem em queda e terem caído bastante nesses últimos dois anos, eles ainda estão em níveis 15% maiores do que os observados durante o governo Lula, durante o governo FHC.

A gente ainda vive, e eu acho que isso vai mudar, e de fato está mudando, nós ainda vivemos, e o governo todo da presidente Dilma, foi um período de termos de troca extremamente favoráveis a nós. Então, é difícil a gente imaginar um argumento racional que explique que o grosso da desaceleração da nossa economia deve-se ao resto do mundo, uma vez que nós somos uma das economias mais fechadas do mundo sobre qualquer critério, levando em consideração as heterogeneidades, e simultaneamente, vivemos uma situação de choque positivo de termos de troca. Parece-me que os problemas que explicam a desaceleração da nossa economia no quadriênio Dilma devem ser imputados a nós mesmo.

E onde que está o fator produtividade nessa análise? O quanto a baixa produtividade no Brasil, em termos competitivos, interfere nesse cenário?

Todo o processo de alteração do desempenho da economia brasileira nos últimos 15 anos, quase que 100% dele, mas a maior parte dele, deve ser atribuída a produtividade. Ou seja, quando nós saímos de um crescimento de 2,3% ao ano, no governo FHC, e caminhamos para 4% ao ano, no governo Lula, portanto uma aceleração de crescimento de 1,6% por ano, esse é um fenômeno de produtividade. Por outro lado, quando nós saímos dos 4% ano, no governo Lula, e fomos para o 1,6% ao ano, no governo Dilma, essa redução, 80% dela, é um fenômeno também de produtividade. O que eu quero dizer com produtividade? Eu quero dizer que essas oscilações do desempenho da economia não podem ser atribuídas aos fatores de produção.

A velocidade de crescimento do esforço de trabalho, a velocidade de crescimento das horas trabalhadas não aumentou nem no Lula, em comparação ao FHC, nem na Dilma, em comparação com o Lula. Também a velocidade de crescimento da acumulação de estoque de capital, da utilização de estoque de capital não aumentou quando eu comparo o Lula ao FHC, nem a Dilma em relação ao Lula. Ou seja, nesse período grande, a velocidade de crescimento do uso dos fatores de produção capital e trabalho não apresentou nenhuma inflexão apreciável. Portanto, essas variações têm que ser atribuídas à produtividade. Ás vezes, a gente conseguiu, por algum motivo, e essa é uma questão a ser investigada, extrair da mesma velocidade de crescimento dos fatores de produção uma velocidade de crescimento maior da produção e, mais recentemente, nós estamos extraindo da mesma velocidade de crescimento dos fatores de produção uma menor velocidade de crescimento da produção.

Esse é o fato. Aí você pode perguntar: por que a produtividade caiu no período Dilma? As pessoas que defendem o posicionamento do governo, argumentam que a produtividade caiu por causa da crise internacional e elas têm alguma dificuldade de articular alguma argumentação de porque que isso teria acontecido. A minha argumentação é que a partir de 2009, começou um pouco antes, mas com muita intensidade a gente pode colocar 2009, como ponto de virada, a agenda da política econômica mudou.

Isso está relacionado, evidentemente, à crise econômica na argumentação oficial?

Isso. Eu acho até que a crise econômica funcionou como um álibi. Nós fizemos, no começo do governo Lula, nos primeiros 3 anos, o ministro da fazenda, o Antônio Palocci, que tinha pacote de política econômica e que fazia uma política econômica que era muito parecida com a política econômica do período FHC, período Malan. Eu costumo chamar os 8 anos do período Malan e os 3 anos do ministro Antônio Palocci como período “Malocci”. Tem uma enorme continuidade no regime de política econômica nesses 11 anos. E o que caracteriza esse regime de política econômica? Eu acho que a gente pode dizer que na formulação da política econômica no Brasil, hoje, nós temos duas agendas. Duas agendas totalmente distintas. Uma agenda é estrutural no sentido de ser uma agenda da sociedade brasileira, que foi decidida lá na constituinte de 1988, referendada no texto constitucional e que vem sido reafirmada e recontratada a cada processo eleitoral.

A população quer isso. O que a população deseja? A população, até hoje, tem se mostrado muito claramente favorável à construção no Brasil de um estado de bem estar social padrão europeu continental. Nós decidimos isso. Para o bem, para o mal, eu posso gostar, eu posso não gostar, mas esse é o modelo. Inclusive, eu, como cientista social, não tenho nenhuma condição de dizer que isso é ruim, que isso é bom. É uma posição puramente normativa. Cada pessoa, enquanto cidadão, escolhe. Como cientista, ninguém tem nada a dizer. É um modelo legítimo tão bom quanto a alternativa dele. Tem custos, tem benefícios, não é possível, cientificamente, dizer o que é melhor e o que pior. A sociedade tomou essa decisão.

Essa decisão gerou, como consequência, um enorme aumento da carga tributária. Então, o grosso aumento da carga tributária que ocorreu de 1990 para cá é para financiar a construção e manutenção desse estado de bem estar social e, portanto, a carga tributária no Brasil não vai cair tão cedo. Essa é uma agenda e ela não está em discussão agora, ela não depende deste ou daquele governo.

E é por isso que eu sempre digo que o gasto social não aumentou no governo Lula. Isso é uma falácia. Você tem um processo natural de evolução da sociedade e de construção desse estado de bem estar social que um passo tem que ser dado depois do outro. Então, evidentemente, quando eu vejo o gasto social hoje, ele é muito maior do que 30 anos atrás. Mas, a gente tem que levar em consideração de onde a gente partiu para onde a gente chegou. E levando em consideração de onde a gente partiu para onde a gente chegou, não dá pra dizer, e eu desafio qualquer colega meu petista a me convencer do contrário, que é possível identificar alguma descontinuidade na evolução do gasto social brasileiro nos últimos 25 anos. Isso é uma falácia que os meus adversários do PT vivem repetindo, mas eles não conseguem, com números, demonstrar.

Tem uma segunda agenda. Esta agenda não é da sociedade, da população, do eleitor. É uma agenda dos “Policy Makers”, dos formuladores da política econômica que estão no governo desde 2007. É muito interessante, porque esse corte não é um corte necessariamente partidário. Porque, como eu argumentei com você, o Palocci, que é uma pessoa totalmente ligada ao partido, ao PT, ele tinha, nesse aspecto, no que diz respeito à gestão da política econômica, uma visão muito parecida com a do Malan. Não sei como é hoje, mas é possível que lá atrás uma pessoa muito identificada com os tucanos, como o senador recém eleito com uma votação espetacular, meu senador, José Serra, acho que tem uma visão um pouco divergente nesse aspecto. Então, essa divergência não é, necessariamente, uma divergência partidária. Ela está associada à interpretação que diferentes pessoas fizeram do processo de desenvolvimento dos Tigres Asiáticos: Coréia, Taiwan, Japão e agora a China.

E aí, tem uma tradição, que é a tradição do ministro Pedro Malan, do ministro Antônio Palocci, que enxerga, nessas experiências exitosas do desenvolvimento do capitalismo a construção de uma regulação de mercado que gera, que caminha na direção da eficiência econômica, enquanto a visão alternativa enxerga nessas experiências exitosas do desenvolvimento econômico da segunda metade do século 20, um exemplo de fortíssimo intervencionismo estatal. E aí está a divergência.

A primeira agenda, a agenda que eu chamei do contrato social da redemocratização, que é estrutural, é uma agenda fruto da economia política. Essa segunda agenda, que é uma agenda dos formuladores da política econômica, que eu chamei de ensaio nacional desenvolvimentista, e que o nosso ministro Guido Mantega chamou de nova matriz econômica, é uma agenda ideológica. É uma agenda que está na cabeça dos formuladores da política econômica.

E essa agenda da nova matriz econômica não necessariamente é nova. Ela resgata um projeto desenvolvimentista, até na fala do professor, ensaio nacional desenvolvimentista da década de 60, 70, com presença maciça do estado.

Eu avalio que sim. Eu acho que, além dessa agenda estar inspirada na experiência do desenvolvimento dessas economias capitalistas e o desenvolvimento recente do leste asiático, ela está inspirada também na nossa experiência do que ficou conhecido como estruturalismo latino-americano, estado nacional desenvolvimentista dos anos 30 até o final da década de 70, que é colocar o estado na frente do processo de desenvolvimento econômico.

Diferentemente do que as pessoas pensam, essa divergência entre você ter um estado mais regulador que a visão do ministro Pedro Malan ou do ministro Antônio Palocci e ter um estado mais interventor direto, que é a visão do ministro Guido Mantega, da presidente Dilma Rousseff, do presidente do BNDS, Luciano Coutinho, essa divergência não está associada ao tamanho do estado. O tamanho do estado está associado à primeira agenda, que é wellfare. Se você tem que construir um estado de bem estar social amplo, padrão europeu continental, a carga tributária vai ter que ser muito elevada sempre. Não está se discutindo, nessa divergência, o tamanho do Estado. Não é isso. A gente está discutindo qual é a natureza da intervenção do Estado no processo econômico, e a minha interpretação é que a adoção de um Estado muito intervencionista no espaço econômico a partir de 2009 explica a forte queda na taxa de crescimento da produtividade que houve a partir de 2011.

Por que essa agenda desenvolvimentista está associada a uma agenda social? Por que que existe essa vinculação que não necessariamente é verdadeira, segundo a argumentação do professor?

Eu acho que é a disputa política. Parece-me que o Lula não tem visão a respeito de modelo econômico. Ele é um homem da vida prática, que foi um trabalhador, muito inteligente e que se fez na vida sindical. Ele é um político por excelência. Quando ele virou presidente, ele tem um sentimento de sobrevivência fortíssimo à flor da pele, inclusive em função de toda a biografia dele, e viu que tinha que negociar com o mercado. Essa negociação com o mercado produziu Palocci, que é uma continuação do Pedro Malan. O Lula, como uma pessoa que milita na esquerda desde sempre e faz parte da esquerda Latino Americana possui uma presença muito forte dessa visão heterodoxa do processo de desenvolvimento econômico. Ele ficava ouvindo no ouvido dele coisas como: “não, tem que mudar o modelo”. Ele é um cara que ouve todo mundo, muito inteligente, sem formação específica em economia.

Quando o Palocci teve que sair por outros problemas, ele resolveu dar uma chance à visão alternativa, por exemplo, o ministro Guido Mantega. Logo depois que ele pôs o ministro Guido Mantega, veio aquela crise internacional, e a crise internacional gerou a oportunidade para que o ministro Guido Mantega implantasse uma agenda alternativa, que é aquele que ele acredita. Aliás, o ministro Guido Mantega teve muito senso de oportunidade e foi muito habilidoso para esperar o momento oportuno para introduzir a sua agenda de política econômica. Ele fez isso naquele momento em que a economia caiu no buraco, e para tirar do buraco essa agenda intervencionista é eficaz. Então, gerou aquele crescimento exuberante em 7,5% em 2010 e todo mundo do lado do governo começou a achar que esse regime de política econômica é melhor do que aquela coisa liberal do Antônio Palocci. Dilma foi eleita. Dilma é formada na escola que prega esse tipo de visão e ela bancou. Quando ficou meio claro que esse modelo estava “dando com os burros na água”, lá no final de 2012, o Lula quis mudar o modelo. Ele tentou mudar a política econômica com a presidente Dilma, mas a presidente Dilma estudou na Unicamp e é ideológica. Ela acha que isso que ela está fazendo, a nova matriz econômica, é o certo. E aí ela dobrou a aposta. Aí nós tivemos que ir para o processo eleitoral com esses dois mundos. Não é o gasto social, porque o gasto social é perene, todos os governos fizeram e é uma decisão da sociedade.

Isso não está em questão. Agora, o atual governo, para demonizar o outro governo, teve que dizer que o outro governo, o FHC, não fazia gasto social e que o gasto social é uma inovação dele. Que o outro governo não gostava do povo, o outro governo era de gente rica, fez lá uma caricatura, um espantalho. Evidentemente, se você olhar os números, e eu já escrevi colunas sobre isso, não dá para observar nenhuma descontinuidade no crescimento dos gastos social entre Itamar, FHC, Lula e Dilma.

O que a comparação com o desempenho econômico dos países da América Latina mostra sobre essa produtividade aqui no Brasil?

Esse é o ponto que deixa o governo em uma situação difícil e que até motivou certa reação, não natural e um pouco exagerada, do Secretário de Política Econômica, Márcio Holland, quando nós debatemos na Firjan (no final de setembro). Quando a gente compara a desaceleração econômica 2011-2014 na América Latina com o período 2003-2010, que houve, e compara com a desaceleração econômica que houve no Brasil, a nossa é muito maior.

Como eu argumentei no começo da minha conversa aqui com você, o mundo desacelerou meio ponto percentual, a América Latina desacelerou 0,7% e o Brasil desacelerou 2,3%. Na melhor das hipóteses, desacelerou pouco mais de três vezes do que a desaceleração na América Latina. Óbvio que tem alguma coisa específica nossa que gera isso. Evidentemente, as pessoas que defendem a política econômica do governo dizem que a América Latina não é um bom grupo de comparação. Dizem que o Brasil é uma economia maior, mais complexa e que, portanto, o grupo de comparação deveria ser as economias ricas: França, Estados Unidos, Inglaterra, Itália, Alemanha e Japão. E que o Brasil não está crescendo menos do que essas economias. A gente está crescendo menos do que os Estados Unidos, mas, independentemente disso, eu acho que esse argumento está errado, e aí há um debate. Por que eu acho que esse argumento está errado? Eu acho que as possibilidades de crescimento de um país não são dadas pela estrutura produtiva desse país. Se ele tem mais indústria ou menos indústria, que o argumento subjacente a esse. O que eles dizem é: “A nossa estrutura produtiva já é igual à estrutura produtiva de um país de primeiro mundo, então o normal nosso é crescer que nem os países de primeiro mundo.

Os países de primeiro mundo estão crescendo 1,5, então nosso normal é 1,5%.” A hipótese subjacente a esse argumento é que as possibilidades de crescimento de uma economia como a brasileira são equivalentes as possibilidades de crescimento dessas economias. Eu acho que não. Na minha visão, as possibilidades de crescimento de uma economia são dadas pela diferença que há entre a produtividade do trabalho nessa economia e a produtividade do trabalho nas economias mais ricas. Ou seja, é o espaço que existe para que nós alcancemos as economias mais desenvolvidas. Se você é uma economia muito pobre, tem um espaço muito grande para você crescer, porque você está longe da fronteira de tecnologia do mundo. Se você já é os Estado Unidos, que a renda per capita é próxima de 70 mil dólares, algo por aí, é difícil crescer. Você já está na fronteira.

Nós, que temos uma renda per capita cinco vezes menor, temos possibilidades de crescimento muito maiores. Então eu acho esse argumento falacioso, porque ele não leva em consideração que as possibilidades de crescimento na nossa economia são muito maiores do que as possibilidades de crescimento das economias ricas.