Batalha perdida?

Dilma ainda pode reverter iminente derrota sobre “pedaladas fiscais” no TCU

Para Alipio Firmo Filho (TCE-AM), a situação do governo no tribunal de contas é difícil, mas ainda não está perdida; avaliação sobre os números de 2014 deverá ser técnica na entidade

Brasília- DF 22-06-2015 Presidenta Dilma, Patrus Ananias, Aloisio Mercadante, Rasângela Piovizani. do movimento das mulheres camponesas, federaçõ dos trabalhadores na agricultura familiar, Marcos Rochiski e Contag, Alberto Broch. durante cerimônia de lançamento do plano safra da agricultura familiarFoto Lula Marques/AgênciaPT/Fotos Públicas

SÃO PAULO – Chega ao fim, nesta quarta-feira (22), o prazo estipulado pelo Tribunal de Contas da União ao governo para a apresentação formal de explicações sobre treze irregularidades listadas na prestação de contas referente ao ano passado. Entre os pontos levantados, destaque para a não execução de contingenciamentos apontados como necessários e o atraso sistemático no repasse de recursos pelo Tesouro a bancos públicos para programas sociais, prática que ficou conhecida como “pedaladas fiscais”. A presidente Dilma Rousseff corre o risco de ser a primeira a receber recomendação negativa de suas contas por parte do TCU e reprovação em votação no Congresso Nacional.

Em um momento que as crises econômica e política começam a bater à porta e são acompanhadas de perto pelo baixo nível de aprovação do governo perante a sociedade, crescem a pressão sobre o governo e as especulações sobre um suposto impeachment presidencial. É neste contexto que entra a discussão sobre as contas do governo em 2014, ano eleitoral, e seus efeitos sobre uma possível implicação de crime de responsabilidade pela atual gestora reeleita, aposta de quem tem posição favorável ao afastamento de Dilma. Tudo permanece no abstrato campo das ideias, mas os riscos de movimentos concretos se iniciarem são reais e preocupam cada vez mais o Planalto.

Como justificativa para contornar as irregularidades nas contas e evitar maiores dores de cabeça com sua possível rejeição, a equipe que prepara a defesa do governo, capitaneada pelo ministro-chefe da Advocacia Geral da União, Luís Inácio Adams, foca em dois pontos principais: o fato de “pedaladas fiscais” ocorrerem desde o vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000; e a alegação de que o atraso nos repasses não se configura operação de crédito, mas se refere a questões pontuais em que, em alguns casos, o Tesouro também repassa recursos adicionais. Quando essas variações ocorrem, o beneficiado deve pagar uma taxa, conforme preveem os contratos estabelecidos. Segundo Adams, o saldo médio dos depósitos feitos à Caixa no ano passado foi de R$ 1,5 bilhão em favor do banco, o que fez com que ele tivesse que pagar R$ 140 milhões à União no ano.

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O InfoMoney também entrevistou o ex-presidente do TCU Humberto Souto. Confira a reportagem.

Para entender um pouco melhor a situação, para além do viés político-partidário da discussão, o InfoMoney entrevistou Alipio Reis Firmo Filho, atual auditor substituto de conselheiro no Tribunal de Contas do Estado do Amazonas. Graduado em ciências contábeis e direito, ambos pela UFAM (Universidade Federal do Amazonas), mestre em gestão pública pela UTAD (Universidade Portuguesa de Trás-os-Montes e Alto Douro) e MBA Executivo em gestão pública e responsabilidade fiscal pela Escola Superior Aberta do Brasil, Alipio foi analista de controle externo do Tribunal de Contas da União entre os anos de 1994 e 2009, analista de finanças e controle da Controladoria-Geral da União no estado do Paraná. O especialista também teve passagem pela prefeitura de Manaus, Caixa Econômica Federal e BEA (Banco do Estado do Amazonas). Hoje, ele mantém um blog que leva seu nome, no qual explica questões relacionadas à sua especialização profissional.

Confira os melhores momentos da entrevista:

InfoMoney – Contando sua experiência acadêmica e prática em tribunais de contas, como o senhor enxerga as irregularidades apontadas pelo TCU sobre as contas do governo, relativas ao ano de 2014?
Alipio Reis Firmo Filho – A apreciação do Tribunal é ordem opinativa, não tem caráter definitivo, no sentido de ser determinante para o julgamento da conta como regular ou irregular. Ainda assim, ela pesa perante a sociedade, órgãos públicos e imprensa em geral. Em relação ao aspecto técnico que envolve a questão, nitidamente houve uma condução por parte do governo no sentido de fazer caixa a fim de alcançar um menor impacto na meta de resultado primário. Isso já está praticamente admitido.

IM – Qual pode ser a repercussão disso no plano do controle externo?
ARFF – A opinião do TCU pesa muito. Uma parecer negativo repercutiria no Congresso Nacional, que é quem julga as contas. Pelo embate político que está ocorrendo entre os dois poderes, isso seria mais munição para efeito de tornar mais ácida a discussão. Outro aspecto vem do ponto de vista de um possível acolhimento do Congresso de eventual opinião negativa do Tribunal. Isso traz repercussões nos planos político e jurídico, uma vez que pode qualificar crime de responsabilidade, conforme a Lei 1079/1950, por atentar contras as finanças públicas. Ela define no artigo 10, por exemplo, como crime de responsabilidade o fato de se ordenar ou autorizar a abertura de crédito – ou empréstimos – sem fundamento na Lei Orçamentária ou com inobservância da prescrição legal.

Na medida em que o governo retardou o repasse para a instituição financeira que controla (Caixa, Banco do Brasil etc.), e no momento que essa instituição quitou a obrigação, automaticamente se confirma uma operação de crédito, sem amparo na Lei Orçamentária. Acho difícil reverter a situação com explicação plausível. Trata-se de uma situação amparada em dados objetivos. A Lei de Responsabilidade Fiscal é clara, em seu artigo 36, no sentido de proibir que uma instituição financeira estatal quite com o beneficiário do empréstimo uma obrigação do ente que a controle.

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IM – O governo tem alegado que essas operações fazem parte do contrato estabelecido com os bancos públicos para a execução dos programas. Em alguns casos, paga-se a mais e depois as instituições repassam com uma taxa; em outros, o governo fica devendo e completa o montante das despesas nos mesmos conformes. Outra alegação é que a prática teria vindo de outras gestões. As argumentações têm validade jurídica?
ARFF – É por isso que é importante ouvir a parte, muito embora essa seja a primeira vez que o Tribunal de Contas brasileiro faz isso em uma decisão opinativa. Assim, creio que podem ser esclarecidos muitos pontos. Se o governo conseguir provar de forma objetiva isso que está alegando, pode-se até ter um resultado positivo no desfecho da discussão. Agora, tem que ir além. Não basta apenas um contrato com banco prever. O contrato é uma norma de acordo entre partes – no caso, o governo e a instituição financeira. Não se trata de lei. Para o governo dizer que a operação foi legítima, é preciso não apenas que ele justifique que essa figura está prevista nessa norma contratual, mas também que está autorizada na Lei Orçamentária ou na Lei de Diretrizes Orçamentárias. A colocação do governo é plausível, mas não resolve o problema.

IM – A alegação é de que, desde o vigor da LRF, em 2000, existe essa prática de atraso em repasses de recursos. No entanto, como se percebe em registros até de reportagens na imprensa, o volume desses atrasos aumentou muito nos últimos anos. A defesa da presidente caminha no sentido de que a jurisprudência que permitiu essas práticas não pode ser alterada de uma hora para outra. Faz sentido?
ARFF – Há 22 anos, me dedico à área e sempre digo: é preciso verificar se um dia ele enfrentou o problema. O fato de não ter sido nunca questionado não significa que o Tribunal está abonando essa falta ou assinando carta branca, de alforria, ao gestor. A qualquer momento o Tribunal pode questionar.

No governo Dilma, a coisa se acentuou. Coincidência ou não, as metas e resultados primários a que o governo se propôs se deterioraram. É como se a prática tivesse se avolumado como subterfúgio de conduzir uma política fiscal. Esse dado sustenta um olhar diferenciado do Tribunal. Nos governos Fernando Henrique Cardoso e Lula, têm-se cenários mais ou menos próximos. Quando chegamos ao governo Dilma, ele cenário se transforma.

Isso legitima mais a atuação do TCU no sentido de questionar exatamente por que a coisa saiu do controle e está tomando uma via que não era para tomar ou que nunca veio a tomar. Entendo que isso é até positivo para o governo, no sentido de, no futuro, as próximas administrações públicas mandatárias que assumirem o governo neste país pensem melhor em assumir essa ou aquela conduta. Será criada uma espécie de parâmetro de onde é possível ir e quais são os limites a serem respeitados.

IM – Haveria um estímulo maior à responsabilidade fiscal então?
ARFF – Exatamente. Esse é o grande legado da discussão, afora as questões legal, política e da sociedade sob o aspecto econômico: acender um sinal amarelo no sentido de sinalizar para o futuro, para os outros mandatários no Brasil. Isso vai também repercutir no plano estadual, uma vez que o TCU acaba sendo um tribunal superior, cuja conduta repercute muito fortemente entre vários tribunais de contas estaduais.

IM – O senhor falou um pouco sobre cenários para as “pedaladas” nas gestões Lula e FHC. O que mudou de lá para cá?
ALFF – Independentemente de cores partidárias, o governo Lula realmente explodiu (de uma forma positiva) em termos de economia do país. Em parte, atribuída ao crescimento da China e outros grandes mercados, que compram muito do país. No governo Fernando Henrique, a coisa estava equilibrada, com o Plano Real, em 1994, que equilibrou a questão da inflação, e, com ela, os preços, produção, emprego e uma série de situações.

Em relação a esse boom que a economia teve, principalmente no governo Lula, não havia muita preocupação com o dinheiro. Foi um período próspero para os cofres públicos brasileiros, com muita arrecadação. Era fácil – ou menos difícil – de se fazer resultado primário com uma situação tão positiva como essa. Com isso, muitas vezes, você fica menos sujeito a recorrer a artifícios não muito convencionais para realizar essa ou aquela meta.

Houve um momento da queda na passagem de governo para Dilma, e a consequente falta de dinheiro e políticas que realmente pudessem solucionar esses problemas. Foram momentos completamente diferentes.

IM – Como o Tribunal está lidando com a pressão política, dos dois lados, sobre esse julgamento das contas do governo? A imprensa está acompanhando de perto, muitos políticos da situação e oposição jogam mais lenha na fogueira e denúncias apontam para o filho do presidente do Tribunal. Como o senhor enxerga esse contexto?
ARFF – O TCU, onde trabalhei por 15 anos, é um órgão técnico por excelência, apesar certo cunho político, como todos os órgãos. Agora, apesar de ser uma situação delicada, no sentido de tocar em coisas que nunca foram tocadas, e de levantar um ponto de vista que também nunca foi levantado – a possível opinião pela desaprovação das contas -, o Tribunal tem material humano vasto para lidar com essa questão. Vejo como uma situação confortável, apesar das pressões, pelo que conheço do órgão. É uma ótima oportunidade para a reafirmação de valores democráticos.

IM – Sabemos que é muito difícil fazer projeções nesse cenário, mas qual é sua avaliação sobre as chances de o governo reverter a recomendação do TCU? É uma batalha já perdida para o governo no Tribunal de Contas? Chegou-se a afirmar, inclusive, que o governo deveria começar a investir mais na negociação com o Congresso do que em uma argumentação frente o TCU.
Não vejo dificuldades intransponíveis para o governo superar a questão. Isso vai depender dos elementos que ele vai oferecer para o Tribunal. Por experiência de vida, tenho visto diversas situações aqui no Tribunal e quando trabalhei nos quadros do TCU aparentemente intransponíveis, mas que, após a resposta do gestor – que é, de fato, outro ponto de vista, um olhar de quem faz a administração pública e que tem a árdua tarefa de solucionar problemas de forma imediata -, com toda essa carga do dia a dia da administração pública, a coisa muda. Não é que se esteja manipulando dados. É muito fácil, por exemplo, vermos uma licitação sendo realizada no Diário Oficial e apontarmos irregularidades. Agora, quando analisamos o que o gestor passou e teve por experiência para colocar aquela licitação, começamos a colocar os contrapesos.

O Tribunal tem condições de, se opinar de forma negativa pela aprovação das contas, ter uma resposta à pressão que viria do governo sobre o julgamento ser pessoal, mostrando ser, na verdade, de cunho técnico. Se, por acaso, a resposta do governo Dilma sinalizar de uma forma positiva, no sentido de justificar e esclarecer esses pontos levantados pelo TCU, o Tribunal também tem elementos para sair de forma confortável, porque ele tem como extrair desses elementos os argumentos para sustentar uma opinião, apesar da pressão de imprensa, população em geral e partidos políticos. Portanto, não vejo a situação como perdida para o governo no TCU. Creio que o Tribunal vai trilhar por um caminho de equilíbrio, sapiência, conhecimento e experiência que tem ao longo desses anos.

IM – Há muitos exemplos, na história, de reversões significativas em Tribunais de Contas?
ARFF – No julgamento das contas da República, me parece que é a primeira vez que a possibilidade de desaprovação acontece. Nos tribunais de contas dos estados, não são comuns situações de desaprovação ou opinião pela desaprovação, até porque esses tribunais têm uma proximidade maior com a administração. Eles são fortemente influenciados do ponto de vista político. Eles normalmente aprovam as contas, e deixam para tratar os problemas de forma setorial, com cada secretário de estado, de onde ocorreu o problema.

IM – Como o senhor enxerga a possibilidade de as contas de 2014 serem postas em votação no Congresso mesmo com o fato de muitas contas não terem sido apreciadas por ele? Seria esse um reflexo do enfraquecimento do Planalto?
ARFF – Pelo cenário atual, acho que existe uma grande possibilidade de as contas da República, pela primeira vez, serem julgadas irregulares pelo Congresso. A julgar por algumas derrotas que o governo teve, a coisa tende a enveredar por esse caminho. Claro que existem outras situações de ele conseguir mobilizar a base governista para contornar o problema. Mas, por ser uma questão mais de ordem política e envolver várias consequências, creio que o governo terá dificuldades de aprovar essas contas no Congresso. Isso reflete o cenário atual do governo. É uma forma de você passar a casa a limpo, fazer uma verdadeira caça às bruxas. De fato, há contas do governo que ainda não passaram pelo crivo do Congresso.

IM – Levando em consideração toda sua experiência em responsabilidade fiscal, gestão pública de contas etc., qual é a gravidade das irregularidades apontadas pelo TCU sobre as contas do governo?
ARFF – Todas elas são graves. A principal, e que a imprensa está dando bastante ênfase, é a situação das “pedaladas fiscais”. O fiscal tem sido palavra muito forte no TCU e isso não tem paralelo em relação aos tribunais de contas estaduais. Mas meu posicionamento em relação a isso é que não existe maior ou menor gravidade. O que existe é a caracterização ou não da infração sobre determinado dispositivo legal, com sua conveniente ou não justificativa por parte do governo.

É importante ser dito: a infração a uma legislação normalmente nem sempre traz uma sanção, uma consequência. Na verdade, as forças que levam a cometê-la pesam muito mais do que a infração legal em si. Esse momento da oitiva do governo Dilma, se bem trabalhado arguido, pode ser uma oportunidade para se contornar isso. Porque ele vai colocar para fora todo aquele ambiente da forma como foi praticada a infração. Existiu a infração, mas as justificativas acabam colocando uma pá de cal em cima dos questionamentos feitos. É mais ou menos como aquela regra do direito penal que, muito embora a pessoa infrinja uma disposição do direito penal, é abonada a culpa do sujeito, por exemplo, por ter praticado um crime por legitima defesa – guardadas as devidas proporções.

IM – Considerando-se a hipótese de o TCU recomendar a rejeição das contas do governo e o Congresso votar no mesmo sentido: haveria motivo para impeachment? Do outro lado, se forem aprovadas essas contas, como fazer para que os mesmos erros não sejam cometidos novamente?
ARFF – Sempre fui muito conservador em relação a impeachment. Acho que é uma situação bem drástica no governo. Isso faz mais mal a uma nação do que bem. Vejo como algo parecido com aquela doença que não tem jeito, em que já foram usados todos os meios, não se obteve sucesso e você precisa amputar o braço. É uma violência muito grande. Independentemente de cores partidárias, não vejo que o atual momento leve a impeachment, ainda que desaprovadas as contas.

Sobre o outro ponto: o TCU, quando analisa as contas, observa aqueles pontos que foram questionados do exercício atual e questões que foram levantadas no passado. Se ele resolve acatar às justificativas sobre os pontos levantados, ele vai colocar como recomendação aos futuros governantes que evitem adotar certas práticas. No futuro, nas próximas contas do governo, essa recomendação feita no ano anterior vai ser objeto de análise para verificar se foi implementada ou não. Neste caso, admitindo-se que hoje o tribunal abone a falta do governo e no futuro ele continue a bater na mesma tecla praticando a mesma conduta, aí sim, cabe ao Tribunal uma opinião pela desaprovação das contas.

Já está na pauta do tribunal inserir e acompanhar, no futuro, todas as questões que ele critica no presente. Como ele já vem pautando a análise das contas com essa sistemática, nos próximos anos, o Tribunal vai sempre levantar ou estar de olho nessa falha para que ela não volte a acontecer. Eu diria até mais: as auditorias do Tribunal muito provavelmente, daqui por diante, vão olhar com mais profundidade esse tipo de conduta no governo, e, muito provavelmente, exercerá, em função disso, uma pressão psicológica aos gestores dos cofres públicos. Existe, de certa forma, uma limitação do gestor em voltar a praticar isso.

IM – Algo que o senhor gostaria de acrescentar à entrevista?
ARFF – Só gostaria de pontuar que nosso país está passando por um dos momentos mais difíceis da sua história. Mas, ao mesmo tempo em que estamos nos depurando, estamos tentando, com isso, curar nossas feridas. Às vezes, a cura das feridas vem com um remédio amargo, que agride até mais o organismo. Mas muitas nações do mundo (França, EUA, Alemanha) tiveram que passar por esses apertos em algum momento da história para serem o que são hoje. Então, eu vejo como positivo, apesar de todos esses escândalos, a questão das contas públicas e políticas envolvidas com farpas de vários lados, isso para o país. Espero que o país seja no futuro melhor do que é hoje. Se formos melhores, valeu a pena.