Câmara aprova reforma tributária em dois turnos; texto vai à promulgação

O plenário da Câmara dos Deputados aprovou, nesta sexta-feira (15), em dois turnos, o texto-base da Proposta de Emenda à Constituição (PEC 45/2019) que trata da reforma tributária dos impostos sobre o consumo. A sessão foi virtual, permitindo que parlamentares pudessem votar remotamente − modalidade que facilita na construção de quórum.

Foram 371 votos favoráveis e 121 contrários à matéria no primeiro turno e 365 a 118 no segundo. Por se tratar de PEC, era necessário um apoio mínimo de 3/5 (ou seja, de 308 dos 513 deputados federais) em cada votação.

A proposição já havia sido aprovada pela casa legislativa, mas sofreu modificações durante a tramitação no Senado Federal − o que exigiu uma nova análise dos deputados. Em seu retorno à Câmara, alguns trechos foram suprimidos pelo relator, o deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), mas, como não houve inclusão de dispositivos que alterassem o mérito da matéria, ele poderá ser levado à promulgação do Congresso Nacional na próxima semana − a última antes do recesso parlamentar.

O resultado representa um avanço histórico em direção à implementação de um sistema de Imposto sobre o Valor Agregado (IVA) no Brasil após décadas de discussões. A expectativa de integrantes do governo é que as mudanças tragam simplificação ao sistema tributário brasileiro, eliminem distorções setoriais e federativas e reduzam o volume de contenciosos jurídicos e administrativos.

Com isso, defensores da medida apostam em uma melhora no ambiente de negócios e um incremento no nível de investimentos no país. Um dos especialistas no assunto, o atual secretário extraordinário de reforma tributária do Ministério da Fazenda, Bernard Appy, idealizador da versão original da PEC 45/2019, diz que as mudanças devem gerar um crescimento adicional de 12% ou mais em um intervalo de 15 anos.

Em seu novo parecer após a matéria tramitar no Senado Federal, o deputado Aguinaldo Ribeiro valorizou o trabalho feito pelo relator na outra casa legislativa, o senador Eduardo Braga (MDB-AM), e destacou os diversos pontos em comum nas versões aprovadas por ambas.

O deputado também ressaltou ter acatado ajustes no funcionamento do IBS e da CBS, no Imposto Seletivo, no Comitê Gestor do IBS, na transição federativa e nos fundos a serem criados no período de transição de regime. E, ainda, a trava limitadora da carga tributária em relação ao PIB e benefícios concedidos ao setor automotivo.

Outras mudanças, contudo, acabaram suprimidas do texto votado nesta tarde. Nas palavras do deputado, houve um cuidado para eliminar tópicos que gozassem de autonomia com relação ao restante do texto − não prejudicando, desta forma, no funcionamento do novo sistema tributário em análise.

Entre os pontos modificados estão a exclusão da aquisição de medicamentos e dispositivos médicos por entidades de assistência social sem fins lucrativos da lista de produtos sujeitos a redução de 100% da alíquota de IBS e CBS. Também houve a supressão da “Cesta Básica Estendida”, que continha produtos com alíquota reduzida em 60% e cashback obrigatório (ou seja, fica mantida apenas a Cesta Básica Nacional, com produtos 100% desonerados).

Outro movimento feito pelo relator na Câmara dos Deputados foi a eliminação de regimes específicos de tributação nos casos dos seguintes setores: 1) serviços de saneamento e de concessão de rodovias; 2) transporte aéreo (mas fica mantido no texto o serviço de transporte coletivo de passageiros rodoviário intermunicipal e interestadual, ferroviário e hidroviário); 3) operações que envolvam a disponibilização da estrutura compartilhada dos serviços de telecomunicações; 4) bens e serviços que promovam a economia circular visando à sustentabilidade no uso de recursos naturais; e 5) operações com microgeração e minigeração distribuída de energia.

Um dos pontos mais sensíveis de embate entre as casas envolveu a Zona Franca de Manaus. O deputado Aguinaldo Ribeiro decidiu, em meio ao apelo de governadores e parlamentares, eliminar a aplicação subsidiária da CIDE sobre as demais unidades da federação, enquanto instrumento fiscal para garantir o diferencial competitivo assegurado à região. No lugar desse modelo, optou-se pelo uso do IPI, conforme previsto em versões anteriores do texto.

Já sobre o processo de transição, o relator retirou dispositivo que instituía um “prêmio” aos entes federados mais eficientes em seus sistemas arrecadatórios, que seria calculado a partir de um fator de transição, para efeito de distribuição do produto da arrecadação do IBS entre 2029 e 2077.

Pilares da proposta

O texto aprovado pelos parlamentares substitui três tributos federais − a Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS), a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) − pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS).

No plano subnacional, ele também propõe a troca de um tributo estadual − o Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) − e outro municipal − o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) − por um Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).

No caso do IBS, será instituído um Comitê Gestor (órgão que substitui o Conselho Federativo, previsto na versão da proposta votada pelos deputados), que terá entre suas atribuições: 1) reter o montante equivalente ao saldo acumulado de créditos do imposto não compensados pelos contribuintes e não ressarcidos ao final de cada período de apuração; 2) distribuir o produto da arrecadação do imposto, deduzida a retenção, ao ente federativo de destino das operações que não tenham gerado creditamento.

Pelo texto, é responsabilidade dos entes subnacionais, por meio do órgão, editar regulamento único e uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação do novo imposto; arrecadar o tributo, efetuar as compensações e distribuir o produto entre Estados, Distrito Federal e municípios; e decidir o contencioso administrativo.

No órgão, Estados, Distrito Federal e municípios serão representados, de forma paritária, na instância máxima de deliberação. Será assegurada a alternância em sua presidência entre o conjunto dos entes subnacionais. Ele será financiado por percentual do produto da arrecadação do imposto destinado a cada ente federativo e o controle externo será exercido por meio de órgão colegiado composto pelos tribunais de contas dos Estados e do Distrito Federal e dos tribunais e conselhos de contas dos municípios.

Serão consideradas aprovadas iniciativas que obtiverem, cumulativamente, maioria absoluta de seus representantes de Estados e do DF; votos de representantes desses entes que correspondam a mais de 50%; e a maioria absoluta dos representantes do conjunto de municípios e DF.

Pelo texto, pertence aos municípios 50% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios ou, em relação a veículos aquáticos e aéreos, cujos proprietários sejam domiciliados em seus territórios; e 25% do produto da arrecadação do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação; e do IBS.

Do total arrecadado, 80% são distribuídos com base em critério de proporcionalidade da população; 10% com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos; 5% com base em indicadores de preservação ambiental; e outros 5% igualmente para todos os municípios do respectivo Estado.

Os dois novos tributos (IBS e CBS) visam atender ao princípio da neutralidade, e incidirão sobre operações com bens materiais ou imateriais, inclusive direitos, ou com serviços. Eles também recairão sobre a importação de bens materiais ou imateriais, inclusive direitos, ou de serviços. E não serão aplicados sobre exportações, assegurados ao exportador a manutenção e o aproveitamento dos créditos relativos às operações nas quais seja adquirente.

Os tributos terão legislação única e uniforme em todo o território nacional, e, no caso do IBS, cada ente federativo fixará sua alíquota própria por lei específica, sem possibilidade de diferenciação de setores, bens e serviços para além dos já previstos na Emenda Constitucional. Uma resolução do Senado Federal fixará alíquota de referência do imposto para cada esfera federativa, nos termos de lei complementar.

Há, ainda, previsão de criação de um Imposto Seletivo (IS) de competência federal e arrecadação dividida com os demais entes, que terá finalidade extrafiscal e poderá incidir sobre a produção, comercialização ou importação de bens e serviços considerados prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente.

O rol de itens sujeitos a tal tributação será definido por lei complementar posterior, mas o texto impede a cobrança sobre exportações, operações com energia elétrica e com telecomunicações. O texto torna explícita a possibilidade de cobrança sobre e armas e munições, exceto quando destinadas à administração pública. Além disso, durante a tramitação no Senado Federal, foi incluído dispositivo que prevê a cobrança de alíquota máxima de 1% do valor de mercado do produto no caso de extração.

O novo modelo tributário proposto com o IVA dual busca estabelecer uma definição ampla para o fato gerador do novo tributo, sem diferenciação entre produtos e serviços, e garantir a não cumulatividade plena (ou seja, acabar com o chamado “efeito cascata”), com dedução do tributo que incide sobre as operações anteriores, mesmo que indiretamente relacionado à atividade produtiva, em um sistema de crédito financeiro.

Também fica estabelecido o regime de cobrança “por fora”, no destino das operações com bens e serviços − o que, segundo defensores, acabará com a “guerra fiscal” travada entre os Estados. A migração de modelo, sob a ótica dos entes, será concluída apenas em 2078, de modo a suavizar os impactos sobre as contas públicas locais. Além disso, há previsão de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) e outro para compensar perdas de contribuintes beneficiários de incentivos do ICMS.

Um dos pilares do desenho é a redução de regimes específicos e alíquotas diferenciadas entre as atividades econômicas. Nele, haverá uma alíquota padrão, duas diferenciadas (com reduções de 30% e 60% em relação à primeira) e outra zerada. Mas não há indicação sobre qual tende a ser o patamar necessário de cobrança no início do funcionamento pleno do novo regime ‒ o que deve ficar para definição apenas na discussão de projeto de lei complementar sobre o assunto.

Durante a tramitação no Senado Federal, foi criada uma alíquota intermediária com redução de 30% aplicável a serviços de profissão intelectual, de natureza científica, literária ou artística, desde que sejam submetidas a fiscalização por conselho profissional. Tal dispositivo gerou incômodo entre deputados, mas acabou mantido no relatório votado na Câmara.

Também foi mantido um dispositivo que impõe um limite para a carga tributária com os novos impostos, que será a média de 2012 a 2021, na proporção com o Produto Interno Bruto (PIB), em comparação com os tributos substituídos pela CBS e pelo IBS: PIS/Pasep, Cofins, IPI, ISS e ICMS.

De acordo com a Secretaria Extraordinária de Reforma Tributária do Ministério da Fazenda, a média da carga tributária sob esses parâmetros no intervalo de dez anos indicado foi de 12,5% do PIB.

O mecanismo foi uma alternativa construída em meio à pressão de senadores para que fosse estabelecido um teto para a alíquota padrão cobrada no novo sistema − o que poderia acarretar perda de arrecadação para a União e os entes subnacionais, dependendo do desenho que sair do Congresso Nacional, em razão do volume de exceções e regimes especiais aprovados.