Por que é fundamental que estados e municípios entrem na reforma

O déficit atuarial dos estados está próximo de R$ 1,97 trilhão. Nas capitais o déficit atuarial é estimado em R$ 447 bilhões. Esse passivo contraído com os servidores é, sem dúvida, o maior desafio fiscal desses entes durante as próximas décadas

Todos os estados, o Distrito Federal e mais de 2 mil municípios, incluindo todas as capitais estaduais, têm Regimes Próprios de Previdência Social para seus servidores. Até 1998, os servidores não contribuíam, ou faziam contribuições apenas simbólicas a esses planos. Em muitos casos, as contas da Previdência se misturavam com os custos da saúde dos servidores.

Com a edição da Emenda Constitucional no 3, de 17 de março de 1993 essa realidade começou a mudar. A referida emenda incorporou ao texto da Constituição a necessidade de contribuição dos servidores civis para custeio de suas aposentadorias e pensões, na forma da lei, em conjunto com os recursos do ente. Após a EC 20/98 e a Lei n° 9.717/1998, iniciou-se uma reorganização dos RPPS estaduais e municipais.

Desde então, a gestão dos RPPS tem melhorado. Atualmente, muitos adotaram um sistema de capitalização e um plano de equalização do déficit a longo prazo. No entanto, os RPPS mais antigos, especialmente da União, dos Estados e das capitais, têm um enorme passivo referente ao período em que não havia nenhuma contribuição ou quando foram flagrantemente insuficientes para pagar os benefícios concedidos.

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O déficit atuarial a valor presente dos estados, de acordo com a última avaliação atuarial, de dezembro de 2017, está próximo de R$ 1,97 trilhão, correspondendo a 3,5 vezes a receita corrente líquida somada de todos os estados. Nas capitais o déficit atuarial é estimado em R$ 447 bilhões. Esse passivo contraído com os servidores é, sem dúvida, o maior desafio fiscal desses entes durante as próximas décadas.

Infelizmente, as reformas anteriores definiram regras de transição longuíssimas, que demorarão muito a surtir efeito. Além disso, não previram mecanismos práticos e eficazes para saldar o passivo atuarial acumulado ao longo de décadas, sem preocupação com a sustentabilidade previdenciária.

O quadro é ainda mais grave porque essas transferências previdenciárias alcançam poucas famílias, que estão longe de serem as mais pobres. Enquanto, na iniciativa privada, os trabalhadores se aposentam com a média de suas contribuições e estão sujeitos ao fator previdenciário, os servidores públicos que ingressaram até 2003 e que atualmente representam mais de 90% de toda aposentadoria concedida e continuarão a ser a grande maioria dos que se aposentarão nas próximas décadas recebem o último salário da carreira (“integralidade”). Além disso, recebem reajuste nas mesmas datas e percentuais daqueles concedidos aos ativos.

A análise dessa situação revela que a transferência liquida de recursos para servidores públicos supera a casa de um milhão de reais. Para a “elite” do serviço público, fortemente marcada pela presença massiva das carreiras jurídicas e de controle, essas transferências atingem montantes superiores a R$ 5 milhões.

Não é razoável que servidores públicos – apenas por serem servidores públicos – tenham direito a receber um subsídio dessa magnitude. São recursos obtidos por via de nosso sistema tributário que, como todos sabemos é severamente regressivo, ou seja, tributa proporcionalmente mais os pobres do que os ricos.

Ora, como aceitar, sem que o mínimo senso de justiça seja drasticamente ofendido, que sejam retirados recursos tão valiosos de pobres para transferi-los a indivíduos já abastados e privilegiados de nosso país?

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A proposta de reforma da Previdência que tramita no Congresso (PEC 06/2019), ao enfrentar esses descalabros, propõe um amplo conjunto de mudanças nas regras previdenciárias do país. Além de prever a desconstitucionalização dos parâmetros técnicos, remetendo a legislação complementar – o que dará mais flexibilidade para posteriores ajustes – abre a possibilidade para a implantação de um sistema de capitalização com garantia de um salário mínimo a todos os trabalhadores quando se aposentarem.

Além estabelecer idades mínimas iguais de aposentadoria às do setor privado, a proposta de reforma oferece um amplo leque de instrumentos ao administrador local que ajudam a resolver os problemas dos Regimes Próprios. Destacam-se a criação de uma alíquota progressiva de acordo com a faixa de renda e a possibilidade de cobrança de uma alíquota extraordinária, sempre que o Regime Próprio apresentar déficit.

Também é permitido o aporte de ativos visando o equilíbrio do Regime Próprio e é imposta ao administrador local a obrigatoriedade de definição de um plano de equacionamento do passivo atuarial, sempre que ele existir.

Estão ocorrendo alguns questionamentos sobre o impacto fiscal da reforma nos estados. Questiona-se se a reforma trará alivio nas finanças estaduais. Com o intuito de esclarecer essa questão, apresento algumas informações técnicas relevantes.

Tomemos inicialmente algumas informações sobre receitas e despesas dos estados entre 2008 e 2017. A receita conjunta dos estados cresce de R$ 389,934 bilhões em 2008 para R$ 814,282, em 2017.

Contas resumidas (em R$ milhões, preços correntes)

Total estadual20092011201320152017
Receita bruta400,139511,133602,485731,992814,282
   Receita corrente394,215504,985593,693723,743804,457
   Receita de capital5,9246,1488,7928,2499,825
Despesa total389,268481,130596,238719,131805,808
   Despesa corrente349,344440,776541,632677,647765,807
      Pessoal e encargos145,089189,885271,798403,797467,495
      Outras despesas correntes188,432232,128247,782273,850298,312
Despesa de capital40,36940,35454,60641,48440,002
Resultado primário ex-acúmulo RP10,42630,0046,24712,8608,474

A despeito do crescimento da receita – que em termos nominais mais do que dobrou em 10 anos –, o fato é que as despesas cresceram a um ritmo ainda mais acelerado. E esse crescimento se concentrou em despesa corrente e dentro desta, em pessoal, conforme pode ser observado no gráfico abaixo.

Em termos médios, mais de 65% do crescimento da rubrica de pessoal se deu com aposentados e pensionistas. Isso significa que se a reforma atacar esse item de despesa no âmbito estadual, então ela terá cumprido seu papel.

Vejamos os impactos fiscais da reforma no âmbito estadual. A tabela apresenta dados acerca da redução da despesa previdenciária no período de dez e quatro anos após sua aprovação. Note que a redução de despesa em dez anos corresponde a 70,2% da despesa com pessoal de todos os estados somados. Em poucas palavras é como se em 10 orçamentos da previdência a despesa passasse a ser de apenas 8,5. Em quatro anos, a redução é também muito significativa.

Não incorporar estados e municípios à reforma trará um duro golpe à população. São estados e municípios que prestam os mais importantes serviços à população. São por eles prestados serviços de educação fundamental e média, de atendimento à saúde, de segurança público. O cidadão mora nas cidades e nelas constrói sua vida e determina seu futuro. Privar estados e municípios do amplo leque de instrumentos apresentados na PEC é condenar milhões de indivíduos à penúria decorrente da falência dos entes subnacionais.

Se há governadores – e os há em número não desprezível – que publicamente atacam a reforma, mas reservadamente pedem às autoridades que a mesma seja aprovada, visando não o bem comum, mas tão somente a maximização de suas chances eleitorais, isso revela, entre outras coisas, que a mentira e o populismo ainda prosperam como estratégia de alguns políticos brasileiros.

Cabe aos verdadeiros políticos, aqueles que representam os mais altos valores de nossa sociedade o papel sereno e tranquilo de mudar o rumo do Brasil. Neles, depositamos nossas esperanças.

Paulo Tafner

Especialista em previdência, economista, doutor em ciência política e pesquisador da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe). Publicou diversos livros: o mais recente é Reforma da previdência: por que o Brasil não pode esperar?, escrito em conjunto com Pedro Nery. Um dos coordenadores da proposta de reforma da previdência entregue ao novo governo.