Proposta da OCDE para unificar tributos sobre o consumo: um jogo bruto demais para o Temer

A questão de complexidade da legislação tributária no Brasil existe e os gastos empresariais e do poder público a respeito são altos. A simplificação tributária defendida pela OCDE, portanto, é necessária, e ninguém discorda disso no Brasil. O problema é que a proposta de unificação dos tributos sobre o consumo representaria a "federalização" da cobrança do ICMS, similarmente ao que se pratica hoje com o Simples Nacional, o que envolveria o Governo Federal em um jogo bruto demais com os Governadores, praticamente impossível de ser superado neste Governo, se é que um dia alguém conseguirá isso.

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Hoje, a OCDE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico) divulgou seus Relatórios Econômicos sobre o Brasil referentes ao ano de 2018 – veja o sumário executivo aqui.

Relembrando: o Brasil assinou, em maio de 2017, um pedido de adesão formal à OCDE – veja aqui e aqui. O que se espera é que, com essa adesão, o Brasil venha a se alinhar com as melhores políticas públicas internacionais em economia, finanças públicas, comércio exterior, assim como em melhoria de indicadores sociais e ambientais.

Particularmente em matéria tributária, duas recomendações foram feitas: unificar tributos sobre o consumo e tributar mais pesadamente os combustíveis fósseis (gasolina e diesel, principalmente). Em outra oportunidade tratarei desta última proposta.

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A OCDE renovou a recomendação anteriormente feita de simplificar a tributação de modo a “consolidar os impostos estaduais e federais sobre o consumo em um único imposto sobre valor agregado com uma base ampla”, com “reembolsos completos” desse imposto quando pago nos insumos, e “taxa zero para as exportações”. Representaria, isso, a criação de um IVA (Imposto sobre o Valor Agregado), como se pratica em outros países do mundo, particularmente na União Europeia – esse novo imposto teria poucas desonerações e incentivos fiscais (base ampla), poucas alíquotas e crédito integral do tributo pago nas compras de insumos e de bens de capital (o que significa, indiretamente, na tributação apenas do valor agregado, ou seja, da margem de lucro e dos gastos de produção da empresa que seja contribuinte).

Os tributos sobre o consumo a que se refere implicitamente a OCDE são: IPI, PIS, COFINS, CIDE Combustíveis (tributos federais) e ICMS (tributo estadual). Aparentemente, o relatório não propõe a unificação do ISS (tributo municipal) nesse imposto proposto, apesar de fazer menção a “seis tributos sobre o consumo existentes no Brasil”. Eventualmente, a omissão do ISS da proposta é uma questão “tática”, pois de fato seria inviável negociar um tributo novo com todos os Estados e Municípios de uma só vez.

O Banco Mundial, em conjunto da PWC, divulga anualmente um relatório denominado “Paying Taxes”, citado no relatório da OCDE (veja aqui), indicando que o Brasil é o país onde mais se dedica tempo para apurar tributos (time to comply). Em grande parte isso se deve ao ICMS, que é cobrado por todos os 26 Estados e pelo Distrito Federal, sendo que cada um deles tem um modo diferente de escrituração, apuração e cobrança do imposto, dificultando as operações interestaduais de um modo que as equipara a uma exportação.

A proposta de unificação dos tributos sobre o consumo tem por objetivo atenuar esse problema, de reduzir os “custos de conformidade”, que seriam os custos necessários para manter pessoal dedicado ao cumprimento de obrigações tributárias legais e estudos da legislação tributária, e que já foram estimados pela Deloitte em 0,2% e 3,53% do faturamento das empresas brasileiras (veja aqui). Também reduziria os gastos estatais com fiscalização, cobrança e julgamento dos litígios, inclusive gastos judiciais, que estão dispersos pelos Estados e pelo Distrito Federal.

A questão de complexidade da legislação tributária no Brasil existe e os gastos empresariais e do poder público a respeito são altos. A simplificação tributária defendida pela OCDE, portanto, é necessária, e ninguém discorda disso no Brasil. O problema é que a proposta de unificação dos tributos sobre o consumo representaria a “federalização” da cobrança do ICMS, similarmente ao que se pratica hoje com o Simples Nacional, o que envolveria o Governo Federal em um jogo bruto demais com os Governadores, praticamente impossível de ser superado neste Governo, se é que um dia alguém conseguirá isso.

Isso porque a federalização acabaria com os incentivos fiscais e financeiros que cada Governador dá para atrair empresas para seus Estados, na chamada “Guerra Fiscal”. E isso tem impacto eleitoral forte, além impactar interesses empresariais locais que são sempre influentes nos governos estaduais.

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Outro problema é que a proposta da OCDE aparenta estar voltada para a concentração do recolhimento do ICMS no Estado do destino (local onde os bens, mercadorias e serviços são de fato disponibilizados ao consumidor final). Com isso, os Estados que “exportam” mais utilidades do que “importam” (exportadores líquidos) perderão arrecadação (que, hoje, é compartilhada entre Estados de origem e de destino).

Afora o risco do Governo Federal centralizar a arrecadação do ICMS, que hoje é estadual, e passar a reter receitas tributárias para pagamento de empréstimos federais dados aos Estados – o que é particularmente preocupante, porque somente a União Federal pode hoje emitir títulos da dívida pública, sendo que os Estados não têm esse meio de captação de recursos, dispondo apenas de repasses do Governo Federal em caso de emergência.

Dificilmente os Governadores concordariam com essa mudança, e não por outra razão os Deputados Federais e os Senadores não se mobilizam para aprovar algo assim. 

Uma sugestão da OCDE é fazer essa unificação em dois passos: primeiro, unificar os tributos federais sobre o consumo (PIS, COFINS, IPI e CIDE Combustíveis, por exemplo). E, num segundo passo, “federalizar” o ICMS. Essa proposta é o caminho mais sensato, apesar de tímido em termos de efeitos práticos, porque o ICMS é justamente o tributo que mais contribui para a complexidade da legislação brasileira. Mas, em termos táticos, faz sentido dar o primeiro passo agora, enquanto o Governo Federal esclarece a sociedade e negocia com os Estados a federalização do ICMS, principalmente a composição das perdas de arrecadação que alguns Estados sofrerão.

A federalização do ICMS somente tem chance de ser feita em um Governo com ampla popularidade e base sólida no Congresso Nacional – para ser justo, nenhum presidente, desde 1988, nem chegou perto de tentar essa façanha. Mas o primeiro passo, de unificar os tributos federais sobre o consumo, o Governo Temer tem condições de aprovar, porque a discussão é neutra para governadores e prefeitos, desde que se mantenham os repasses do IPI e da Cide Combustíveis para Estados e Distrito Federal que hoje a Constituição assegura.

Em outro texto, abordarei a unificação do PIS e da COFINS, que o Governo Temer diz pela imprensa que tem a intenção de fazer – veja aqui.

 

Alexandre Pacheco é Advogado, Professor de Direito Empresarial e Tributário da Fundação Getúlio Vargas, da FIA, do Mackenzie e da Saint Paul e Doutorando/Mestre em Direito pela PUC.

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Alexandre Pacheco

Professor de Direito Empresarial e Tributário da FGV/SP, da FIA e do Mackenzie, Doutor em Direito pela PUC/SP e Consultor Empresarial em São Paulo.