Entre dinossauros e marcianos

A legislação tributária se tornou tão complexa e repleta de exceções que sua aplicação virou um desafio para qualquer intérprete. Assim, qualquer proposta de reforma mais ou menos ampla deve responder determinadas perguntas

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As propostas de reforma tributária têm gerado discussões mais apaixonadas e acaloradas do que se costuma ver nesse ramo do direito.

Para alguns defensores das mudanças, os críticos são “dinossauros”, presos a conceitos do passado.

Para alguns opositores, os defensores são “marcianos”, que nada sabem do sistema tributário brasileiro e sugerem modelos impossíveis de se implantar.

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Ambos estão errados. As críticas não são protestos vazios de “advogados que não sabem fazer contas”, bem como as propostas não são ideias sem sentido de “economistas que não conhecem o direito”.

Nos dois lados, há gente muito qualificada, entre advogados, economistas, contadores, engenheiros, com décadas de experiência em política fiscal e direito tributário consultivo e contencioso.

É imprescindível que as críticas sejam dirigidas às ideias, não a seus autores ou defensores.

Como comentou brilhantemente Ana Carolina Monguilod, em recente debate promovido pela Associação Brasileira de Direito Financeiro, “precisamos colocar o direito tributário no divã”.

É inquestionável que o sistema tributário brasileiro virou um monstro incontrolável.

Os conflitos de qualificação, as discussões a respeito de creditamento e até mesmo as divergências a respeito dos critérios de cálculo geram um dos maiores contenciosos tributários do mundo.

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Não se trata apenas de conflito natural entre fisco e contribuintes, decorrente de interesses legítimos e contrapostos de arrecadar e realizar suas atividades da maneira economicamente mais eficiente possível, respectivamente.

A legislação tributária se tornou tão complexa e repleta de exceções que sua aplicação virou um desafio para qualquer intérprete, seja ele autoridade fiscal, contribuinte ou julgador administrativo ou judicial.

Assim, qualquer proposta de reforma mais ou menos ampla deve responder, pelo menos, às seguintes perguntas:

1. Os impactos setoriais e regionais (incluindo majorações de alíquota, mudanças de regimes, eliminação de desonerações, transferência de arrecadação entre origem e destino) foram adequadamente avaliados e mensurados?

2. Os tributos não-cumulativos terão regras claras de creditamento e de compensação e ressarcimento de crédito acumulado?

3. O nível de arrecadação necessário para as atividades da União, estados, municípios e Distrito Federal estará assegurado?

4. As regras de transição vão disciplinar adequadamente as relações jurídicas estabelecidas antes da reforma, de modo a preservar o equilíbrio econômico-financeiro e o direito adquirido?

5. Por fim, a questão crucial: a reforma efetivamente simplificará o sistema e contribuirá para a redução do contencioso tributário?

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Essas questões se mostram especialmente relevantes na análise do Projeto de Lei nº 3.887/2020, que pretende instituir a Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços (CBS), em substituição às contribuições para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e para o Programa de Integração Social (PIS).

É importante verificar se as alíquotas adotadas para a CBS (em especial, a alíquota geral de 12%, não-cumulativa) são adequadas para substituir as diversas alíquotas e regimes de incidência de PIS e Cofins.

Houve uma estimativa de arrecadação da nova contribuição e de seu impacto por setor?

A título ilustrativo, existe a preocupação de que a CBS seja mais gravosa para pessoas jurídicas que tenham como principal custo a folha de salários de empregados e/ou cuja base de clientes seja predominantemente formada por pessoas físicas, entidades imunes ou pessoas jurídicas sujeitas a regimes específicos de incidência da CBS (por exemplo, instituições financeiras e pessoas jurídicas tributadas pelo Simples).

Quanto às possibilidades de crédito, já há diversas dúvidas envolvendo o PL nº 3.887/2020: apenas os bens e serviços adquiridos permitem o crédito? E as locações, licenciamento de direitos, royalties?

Como assegurar que o crédito acumulado que não puder ser compensado será ressarcido aos contribuintes em tempo adequado?

Na premissa de que a CBS é um primeiro passo para a simplificação de toda a tributação sobre o consumo (nas esferas federal, estadual, municipal e distrital), na linha das propostas de Emendas Constitucionais nºs 45 e 110, qual seria a alíquota de um tributo único, que assegure o nível de arrecadação necessário para todos esses entes?

Outro ponto de atenção que deverá ser enfrentado na análise da CBS é o efeito da revogação de diversos regimes especiais (por exemplo, o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura).

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Como vários projetos foram calculados e iniciados considerando a existência desses regimes, é imprescindível que se estabeleça uma regra de transição, sob pena de se inviabilizar boa parte desses projetos, que são incentivados justamente por envolver interesse público na sua implantação.

Os pontos acima devem ser cuidadosamente avaliados para que a resposta à última e mais importante das cinco questões acima seja positiva, ou seja, que a CBS efetivamente simplifique o sistema tributário e contribua para a redução do contencioso tributário.

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Rodrigo Brunelli

É sócio do escritório Ulhôa Canto, Rezende e Guerra Advogados e professor do Insper, além de diretor da Associação Brasileira de Direito Financeiro e do Instituto de Pesquisas Tributárias. É também LLM em direito tributário internacional pela Universidade de Leiden.