Orçamentos, estratégias e políticas públicas

Em mais uma semana de pouca movimentação política, seguimos esperando novidades na equipe do presidente eleito Jair Bolsonaro, assim como eventuais aprovações de projetos de lei de maior relevância.

Dessa forma, hoje irei elucidar brevemente como funcionam os instrumentos de planejamento do Governo Federal que servem para fazer cumprir o orçamento público previsto para cada ano. Sem esses três pilares, é impossível governar. São eles: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). 

Esses instrumentos foram regulamentados na Constituição Federal vigente, promulgada em 1988, mais precisamente no artigo 165. O poder executivo tem total responsabilidade pela sua iniciativa, portanto tem a obrigação de elaborar e divulgar o PPA, a LDO e a LOA. Os três documentos são leis ordinárias e necessitam de maioria simples (50%+1) para aprovação nas casas legislativas.

Afinal, o que são essas três siglas? Elas estão interligadas? Qual o papel de cada uma delas? Legalmente, não há nenhuma ligação entre o PPA a LDO e a LOA, sendo cada lei independente da outra. Contudo, existe uma dimensão estratégica que relaciona os três mecanismos. Podemos colocar assim: o Plano Plurianual é a base da pirâmide do planejamento, documento mais abrangente; a LDO é o meio da pirâmide, que atua como conector entre a base e o topo; e a LOA é o topo, parte mais específica do planejamento, o orçamento.

O PPA é o documento maior que traz, de maneira geral, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública. Ele comporta a visão estratégica da gestão pública. É um plano de médio prazo e prevê grandes obras públicas, transformações de indicadores sociais, entre outras coisas. Para se ter uma ideia da importância do documento, o governo não pode realizar nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro sem que ele esteja no plano. O PPA tem vigência de quatro anos, começando a partir do segundo ano do mandato presidencial e acabando no primeiro do mandato seguinte.

Já a LDO é o documento que alia o estratégico ao operacional. Elaborada anualmente, ela estabelece as prioridades do governo para o próximo ano, baseando-se no PPA sempre. A lei pode reajustar o salário mínimo, estabelecer meta para o superávit primário governamental e definir as políticas de investimento de autarquias e outros órgãos de fomento, como o BNDES.

E, por fim, a LOA tem um caráter operacional. Como o nome já diz, a Lei Orçamentária Anual é responsável pela previsão do orçamento para o ano seguinte. Todos os gastos do governo estão detalhados na LOA, fiscais, de seguridade social e investimentos de estatais. Da mesma forma, prevê o quanto o governo federal deve arrecadar. Na mesma lógica, a LOA deve seguir as diretrizes da LDO e, consequentemente, do PPA.

As três leis são da administração pública federal, mas servem para todos os entes federativos – Estados e municípios também devem ter os três documentos, já que têm suas próprias despesas e atribuições.

Com relação a prazos, eles são essenciais para o governo entregar os documentos para tramitação e aprovação das leis no Congresso. Atualmente, temos o PPA 2016-2019 em vigência, mas no ano que vem o Executivo deverá se dedicar em elaborar o PPA 2020-2023 e entregá-lo até o dia 31 de agosto. O Plano Plurianual é feito de 4 em 4 anos, mas não concomitantemente aos mandatos executivos de forma proposital, para incentivar os projetos de continuidade de gestão.

Já a LDO para 2019 já foi entregue e aprovada pelo Congresso (deve ser enviada até o dia 15 de abril de cada ano), visto que ela condiciona a elaboração da LOA. Essa lei, por sua vez, deve ser entregue para o Congresso até o dia 31 de agosto de cada ano e os parlamentares podem aprovar até o fim do ano. Para 2019, ainda não aprovaram o orçamento.

Apesar de parecerem complexos e burocráticos, os três mecanismos acabam funcionando bem e cumprindo seu papel de planejadores orçamentários. São considerados avanços na gestão pública e fiscal, tornando a contabilidade pública mais organizada e transparente.

É evidente que ainda são necessárias melhorias na implementação e efetivo funcionamento das três leis. Em um país tão grande quanto o Brasil, observam-se fortes desigualdades de gestão em municípios de menor porte ou em regiões mais isoladas do país. Por muitas vezes, não se tem o conhecimento necessário para se efetuar um PPA, uma LDO ou uma LOA adequada aos desafios e realidades de um município.

Outro desafio da administração pública nesse campo é o de monitorar e avaliar as metas estabelecidas no Plano Plurianual. Pouca sofisticação dos indicadores e metas intangíveis são exemplos de dificuldades que gestores públicos enfrentam para fazer cumprir o PPA. O Brasil ainda caminha lentamente em direção a uma gestão orientada por resultados e isso atrasa o bom funcionamento da área pública. Em outra ocasião, entrarei em mais detalhes dos porquês desse atraso.

Por último, para tornar mais palpável o conteúdo desse texto, vamos nos debruçar sobre o PPA 2016-2019 tentando balizar com os últimos 4 anos de governo, 2 de Dilma e 2 de Temer. Começando pelo cenário fiscal de referência para superávit primário, calculado lá em 2015. Estava previsto para 2018 um superávit primário de 2% do PIB em 2015. Agora, as projeções da LDO 2018 apontam para um resultado primário de -2,26%. Claro que o governo em 2015 não estimava (na verdade, subestimava) tanto descontrole fiscal nos anos seguintes.

Outro aspecto a ser considerado para realizar o balanço dos últimos anos é o desempenho das metas do PPA acumulado até 2017. Somente 6,5% das metas previstas já foram alcançadas, enquanto que 43% estão com o andamento adequado, mas ainda incompletas e 50,5% necessitam de medidas para serem completas.

Os resultados são influenciados por fatores exógenos, como o cenário macroeconômico, mas mesmo assim apresentam um balanço mais negativo do PPA 2016-2019. Menos de 10% das metas foram cumpridas em 2 anos e mesmo que todas as metas bem encaminhadas sejam atingidas, restarão 50% incompletas. Isso porque neste ano houve eleições e, historicamente, pouco se avança no desenho de políticas públicas. Resta saber se o primeiro ano de Bolsonaro conseguirá avançar em alguns campos ou também ficará estagnado, até por divergências ideológicas e estratégicas de dois governos diferentes.

Espero ter compartilhado um pouco da construção orçamentária do país, assim como uma breve situação atual do último Plano Plurianual.