Mitos e verdades sobre a aposentadoria do setor público

“Pessoas que gozam de privilégios preferem arriscar-se à total destruição, em vez de submeter-se a qualquer redução de suas vantagens materiais” A era da incerteza, J.K. Galbraith⁽¹⁾

As corporações mais poderosas do setor público têm se posicionado frequentemente contra mudanças na previdência. Foi assim no passado e é assim também agora.

Essa oposição frontal tem obscurecido o real entendimento da questão e, muitas vezes, levado a opinião pública a estigmatizar o servidor público como o único vilão da previdência social. Como reiteradamente tenho afirmado, nossa previdência é repleta de erros, injustiças e privilégios.

No caso dos servidores públicos, nem tudo é erro ou privilégio. Vários dos erros e privilégios já foram parcialmente corrigidos com as reformas e aprimoramentos realizados. Mas resta muito a fazer. E o que resta a fazer é o xis da questão e a fonte da forte resistência das corporações.

Um breve histórico

Até 1993, não havia a exigência de um regime de previdência para o servidor. Ao cumprir os requisitos, o servidor podia aposentar-se com proventos pagos pelo erário, independentemente de ter efetuado contribuições para obtenção do benefício.

O servidor deixava o cargo, mas os cofres públicos continuavam arcando com a despesa da aposentadoria como se fosse um prêmio pelo tempo de serviço prestado. A aposentadoria correspondia, sob o prisma do Tesouro, a um tipo de continuidade do serviço público.

Além disso, a Constituição de 1988 e posterior legislação específica transformaram milhares de trabalhadores de fundações e autarquias que eram funcionários celetistas em servidores públicos, com aposentadoria integral. Não foram poucos os que se aposentaram com aposentadorias iguais ao seu último salário, tendo, no entanto, um histórico contributivo limitado ao teto do Regime Geral.

Com a edição da Emenda Constitucional nº 3, de 17 de março de 1993, essa realidade começou a mudar. A referida emenda incorporou ao texto da Carta Magna a necessidade de contribuição dos servidores civis para custeio de suas aposentadorias e pensões, na forma da lei, em conjunto com os recursos do governo empregador (União, Estados, DF e municípios, ou simplesmente Ente).

A Emenda Constitucional nº 3, de 1993, pode, assim, ser considerada o embrião da instituição de um regime de previdência para os servidores. Posteriormente, foram promulgadas as Emendas Constitucionais nº 20, de 15 de dezembro de 1998; 41, de 19 de dezembro de 2003; e 47, de 5 de julho de 2005.

Essas emendas promoveram uma verdadeira reforma no âmbito da previdência e aproximaram as características do regime próprio das do regime geral.

Por exemplo: para todos os servidores que ingressaram após a EC 41/2003, sua aposentadoria se dará pela média de seu histórico contributivo e não por sua última remuneração (integralidade). Seus proventos não mais serão reajustados sempre que os ativos tiverem reajustes (paridade).

As Leis nos 9.717/1998 e 10.887/2004 definiram normas gerais para a previdência dos servidores públicos dos Entes Federativos (União, Estados, DF e Municípios), conhecido como RPPS (Regimes Próprios de Previdência Social).

À época, coube ao Ministério da Previdência Social (MPS) o papel de órgão supervisor e regulamentador dos RPPS, com competência para realização de auditorias diretas e indiretas para aferir a regularidade de cada RPPS. Os tribunais de contas têm a prerrogativa de realizar auditorias e fiscalizações e julgamento de contas por intermédio de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, patrimonial e atuarial.

Com a implementação da previdência complementar, que é válida apenas aqueles que ingressarem no serviço público a partir de sua implantação, a União, diversos estados e alguns poucos municípios estão lentamente caminhando para a sustentabilidade do sistema, posto que para todos os que ingressarem no serviço público após a constituição do fundo capitalizado lhes será garantido apenas o equivalente ao teto do RGPS.

O problema é que há um enorme contingente de servidores regidos por regras antigas e generosas, com gigantesco impacto nas contas públicas.

Atualmente, todos os estados, o DF e quase 2.100 municípios, incluindo todas as capitais, têm regimes próprios de previdência social para seus servidores. Os regimes próprios mais jovens – os de municípios pequenos – estão ainda em fase de superávit financeiro, mas praticamente todos estão constituindo dívidas previdenciárias, conhecidas como passivo atuarial.

Esse passivo – que é uma dívida do Ente com seus servidores ativos, inativos e pensionistas – é gigantesco e comprometerá a capacidade financeira do governo. Somente para os Estados e DF, a dívida atuarial é superior a 70% do PIB e a dos municípios algo próximo a 13% do PIB.

Para enfrentar esse problema, a maioria dos Entes foram implementando planos para equalização do déficit, no longo prazo, que incluem a segregação de massas, com a criação de um fundo capitalizado para os servidores que ingressaram após uma determinada data e de outro não capitalizado, em extinção, para os servidores que ingressaram anteriormente, cujo déficit seria suplementado pelo Tesouro do Ente.

Também foi criada a previdência complementar, limitando a garantia de benefício ao teto do RGPS e valores adicionais condicionados à recolhimentos do servidor tendo como contrapartida recolhimento equivalente por parte do Ente.

Já em 2011 foi criada a SP Prevcom pela Lei 14.653, de 22 de dezembro de 2011. A partir de janeiro de 2013 todos os novos servidores contratados terão suas aposentadorias limitadas ao teto do INSS e deverão participar de um plano de benefício complementar da Prevcom para obter uma renda superior a esse valor. Na União isso ocorreu em 2013, com a criação do Funpresp. Atualmente diversos estados e alguns municípios criaram a previdência complementar.

Esse conjunto de medidas, por certo, garantiram relativa sustentabilidade dos regimes próprios a longo prazo, ou seja, para todos os que ingressaram após a nova legislação.

Com a previdência complementar está tudo resolvido?

Não, definitivamente não está. O problema é que antes do longo prazo os entes serão engolidos pela crise fiscal decorrente da insustentabilidade das antigas regras. A conta, afinal, chegou.

O elevado estoque de servidores regidos pelas antigas regras faz com que o déficit financeiro – diferença entre o fluxo anual de receitas e despesas dos regimes próprios – venha crescendo a taxas muito elevadas. E continuará a crescer por bastante tempo.

Vejamos: em 2013, o déficit financeiro de aposentadorias e pensões dos estados ficou em R$ 48,1 bilhões; em 2016 já superava R$ 89,6 bilhões; dois anos mais tarde, em 2018, saltou para R$ 128,2 bilhões; e para este ano, as estimativas apontam para R$ 144,6 bilhões. Em apenas 6 anos o déficit será multiplicado por 3!

Se nada for feito, o déficit, em valores reais, crescerá pelos próximos 20 anos a uma taxa média de 6,5% ao ano. Em 2013, consumia 9,5% da Receita Corrente Líquida (RCL). Em breve, 25% da RCL dos estados estará destinada a cobrir o déficit e haverá vários estados em que esse percentual será ainda maior. Processo semelhante está em curso em praticamente todas as capitais e grandes municípios do país.

Isto causará uma crise fiscal sem precedentes em diversos estados e em várias grandes cidades. As repercussões sociais serão monumentais e em alguns estados isso já se faz sentir. Não é razoável que, além da contribuição patronal, seja exigido 15%, 20%, 25% ou mesmo 30% da RCL dos Entes para pagamento de benefícios previdenciários que atendem uma clientela reduzida e que se encontra, em média, entre os 10% mais ricos da sociedade.

Isso é particularmente grave porque são municípios e estados os grandes prestadores de serviços públicos no país. Nossa Constituição define que cabe aos primeiros, a educação fundamental e o atendimento primário de saúde. Aos segundos, o ensino médio, a segurança pública e o atendimento secundário de saúde. São serviços cruciais para a população, sobretudo a população mais pobre. São também serviços intensivos em mão de obra.

Em praticamente todos os estados, profissionais de educação e de segurança pública representam quase 70% do total de mão de obra. Se juntarmos a área de saúde, esse contingente atinge praticamente 90% do total de servidores. Note ainda que professores e policiais contam com regras muito generosas de aposentadoria, de modo que não é infrequente termos muitos aposentados dessas duas categorias com idades muito precoces.

Também não é infrequente que haja mais aposentados e pensionistas do que ativos nessas categorias. Apenas as polícias militares, respondem, em média, por mais de 40% do déficit previdenciário dos estados. E a tendência é piorar, isso porque as reformas que foram feitas atingem ainda um pequeno contingente do total de servidores ativos e praticamente nenhum inativo ou pensionista.

Assim, apesar de para o pequeno contingente de recém ingressos no setor público haver relativo equilíbrio previdenciário, para a grande maioria de servidores, o desequilíbrio é enorme. A reforma proposta visa exatamente corrigir parte da distorção existente, garantindo solvência dos regimes próprios e, consequentemente, dos estados e municípios. Sobre ela versará o próximo artigo.

⁽¹⁾ Recentemente, querido amigo, Helcio Gadret recordou-me essa memorável frase de Galbraith. Considero-a muito oportuna para esse artigo