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Colunista convidado – Paulo Arvate, professor da FGV-SP
O custo de se governar nas democracias existe (custo de negociação que um governo possui para impor sua agenda) e grande parte das vezes não é negligenciável. Não é uma medida fácil de se obter para compará-la entre os diferentes países porque esse custo depende em parte das escolhas institucionais que as sociedades fazem (por exemplo, um número maior de níveis de governo, grau de autonomia desses entes, a forma de financiamento de partidos políticos) e com que grau os poderes constituídos influenciam as decisões que o Executivo deseja tomar (no caso, o Legislativo e o Judiciário).
O Legislativo é mais fácil de entender porque ele aprova as leis. O Judiciário não é tão fácil mas ele é importante porque ele pode reverter decisões que já foram tomadas. Há de se lembrar a celebre frase: “o passado do Brasil é incerto”. Essa constatação foi feita a partir de decisões do Executivo que foram revertidas pelo Judiciário. Nossa experiência é rica nessas intervenções (lembre-se do sequestro do dinheiro nas contas bancárias durante o governo Collor)
Importante é também saber o ambiente em que cada sociedade se encontra. Quase tudo no Brasil é fruto do patrimonialismo. A base do patrimonialismo é não ter uma clara separação entre o que seja público e privado. O setor privado trata o público como se não existisse linha demarcatória entre eles. Um grande exemplo, por exemplo, são as Organizações Não-Governamentais. Quase todas as ONGs brasileiras vivem de financiamento público. Tanto que se cogita regulamentar esse financiamento. Não se cogita fazer ONGs viverem de financiamento privado exclusivamente. Essa é a nossa raiz.
Nesse quadro, nós optamos discutir o custo de se governar no Brasil em três frentes, à saber: Legislativo, Judiciário e Partidos Políticos.
Legislativo – Esse custo existe em todos os países democráticos do mundo. E também em países não democráticos. Mesmo que o Legislativo não influencie nas decisões políticas. Nessa situação, permanece a influência nas decisões econômicas. Basta lembrar a fase brasileira de autoritarismo. Muitos grupos de interesse sustentavam politicamente o governo para obter benefícios econômicos. Voltando a fase democrática, a forma de governo existente no Brasil é conhecida como presidencialismo de coalizão. Um misto entre o presidencialismo puro e parlamentarismo. O presidente governa muito próximo ao Legislativo. E qual seria o custo do legislativo para o Executivo fazer valer suas decisões?
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Esse custo envolve o gasto do próprio parlamentar em si, as emendas que geram despesas que os deputados fazem e o espaço ocupado pelos deputados no Executivo. Deputados brasileiros, salários e estrutura, estão entre os mais caros do mundo. Muitas democracias estabelecidas (países nórdicos, por exemplo) não gastam nem metade do que se gasta no Brasil com cada deputado. Sempre é necessário lembrar que essa estrutura se replica nos outros níveis de governo (estados e municípios) e determina os gastos dessas outras esferas de poder dado que existem custos atrelados ao poder Legislativo central (salários).
As emendas parlamentares de cada deputado tem limite no número e no valor total do orçamento. Faz parte da atividade política emendas pork-barrel. Na sua maioria são emendas muito ruins em termos de benefícios econômicos (a grande maioria são praças, quadras de futebol de salão, etc.). Mais uma vez lembrando, a execução dessas emendas depende de negociação (deputados querem mudar isso impondo um orçamento impositivo; na pratica, o governo libera as emendas de acordo com votações favoráveis ao mesmo).
Por fim, o espaço de poder ocupado por deputados no executivo vem crescendo desde que a nova Constituição foi implementada. Não é responsabilidade da Constituição, mas do presidencialismo de coalizão. Assistimos o crescimento no número de ministérios para atender os políticos do legislativo, no número de cargos de confiança e nos espaços do segundo e terceiro escalão do Executivo. Assim, na montagem vigente, o Legislativo é bastante custoso para se tomar decisões (federal, estadual e municipal).
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Judiciário – Esse custo existe em todos os países do mundo. Não se pode ser ingênuo. Todos dentro do setor publico, inclusive os membros do Judiciário maximizam seus próprios interesses. Se o Judiciário tem como objetivo resolver pendências privadas e pendências público-privada, quanto mais pendências judiciais existirem dos políticos que estão no Executivo, mais difícil de controlar a expansão do Judiciário em termos orçamentários. Não é fácil separar o crescimento necessário do orçamento do Judiciário para atender as demandas da sociedade e as demandas que visam atender “proteção” processual da decisão dos políticos.
A sociedade demanda justiça e, certamente, o nível de orçamento do Judiciário, considerando eficiência no gasto, deve ser compatível com essa demanda. O que não for, refere-se ao custo do Judiciário não desejável porque pode incluir “troca de favores”. É claro que em situações de ajuste fiscal ou baixo crescimento (que limitam o crescimento do orçamento geral), a manutenção do crescimento do orçamento do Judiciário pode evidenciar a existência dos custos para a sociedade que ajudam a não reverter a decisão dos políticos. O Judiciário tem que ser independente mas não estar orçamentariamente acima da sociedade. Estar acima da sociedade pode indicar uma não independência do Judiciário junto aos politicos.
Partidos – Partidos poderiam não dar custos para a sociedade. Porém, muitos países entendem que a atividade dos partidos políticos tem que ser financiada pela sociedade (publicamente). Basicamente o discurso é evitar que os partidos sirvam a grupos de interesse. Mais financiamento público livra os políticos via partidos desses interesses!(sic). Em alguns países esse financiamento é integralmente público e em outros, parcial. No caso brasileiro é parcial. Parte do financiamento é privado, parte é público (via fundo partidário). Estudando os diferentes casos no mundo, não há um desenho de regulamentação (e financiamento) que evite a atuação dos grupos de interesse. Maior custo público dos partidos representa custo de liberdade para os partidos tomarem decisão.
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Assim, os custos existem e, apesar de não exato em termos de valores no Brasil, para reduzi-lo, só com mudanças profundas. Eles demandam mexer nas instituições e, talvez, na forma que se faz politica para a tomada de decisões. Existe a necessidade de reformas profundas. Esses custos já começaram a incomodar a sociedade. Talvez a reforma política modifique a parte mais fraca desse alicerce custoso. Veremos…
