“Há um potencial, mas isso não vai acontecer tão cedo”, diz economista sobre integração Brasil-Argentina

SÃO PAULO – O atual estágio das negociações entre Brasil e Argentina com relação à retomada da política comercial é mais favorável do que de anos anteriores, que estavam mais travadas em meio ao governo Kirchner e Dilma Rousseff nos últimos anos.

Porém, o economista Lucas Ferraz, coordenador do Centro de Estudos de Comércio Global e Investimento da Fundação Getúlio Vargas. não está otimista que uma mudança ocorrerá tão cedo, nem mesmo no governo Michel Temer. “Há um potencial, mas não estou totalmente otimista que isso vá acontecer tão cedo, talvez nem no governo Temer propriamente, até porque o governo atual tem uma visão de curto prazo e em 2018 já estará se falando em eleições no Brasil novamente”, afirma. 

Em entrevista ao Podcast da Rio Bravo (ouça o podcast clicando aqui), o economista ainda apontou que há uma dificuldade de avançar o comércio com os dois países particularmente pelo fato de que ambos consideram ter uma indústria forte, algo muito importante para o crescimento e o desenvolvimento.  “Tanto o Brasil quanto a Argentina estão presos nesse paradigma, e aí o seu ponto é fundamental porque a gente vive em um mundo onde o comércio é fragmentado nas chamadas cadeias globais de valor”. 

Na entrevista, Ferraz ainda destaca, entre outros pontos, como o Mercosul tenta se viabilizar em busca de uma inserção na lógica do comércio global com um acordo com a União Europeia. Além disso, o entrevistado analisa as consequências para o Brasil caso uma agenda protecionista seja levada adiante pelos Estados Unidos. “Numa eventual guerra comercial entre Estados Unidos e China, nós conseguimos algum espaço no mercado americano e algum espaço no mercado chinês”.

Confira a entrevista na íntegra:

Rio Bravo – Como você avalia o atual estágio das negociações entre Brasil e Argentina no tocante à retomada da política comercial?

Lucas Ferraz – O momento, em comparação aos governos anteriores argentino e brasileiro, é de fato mais favorável. Existe uma agenda, uma pré-disposição maior para a integração comercial intrabloco e também extrabloco. É o caso, por exemplo, da negociação atual do acordo do Mercosul com a União Europeia. Mas, à exceção desse acordo e do acordo que o Brasil vem tratando com o México, e a Argentina agora também entrou nessa questão, eu diria que o comércio intrabloco ainda continua muito mais… O fortalecimento do comércio intrabloco ainda continua muito mais no discurso do que propriamente na prática.

O Mercosul, desde a sua criação, em 1991, serviu muito pouco como alavanca de inserção. Tanto do Brasil quanto da Argentina, que são os principais países, para não falar de Paraguai e Uruguai, que são os menores, e a Venezuela, mais recentemente, serviu muito pouco como alavanca de inserção desses países no comércio internacional. Então se pegar a participação tanto do Brasil quanto da Argentina, por exemplo, no comércio internacional em 91 e comparar com os dados atuais, verá que inclusive essa participação caiu. E está muito aquém, principalmente no caso do Brasil, do tamanho da economia brasileira. Por esse lado, eu não diria que o Mercosul foi uma estratégia positiva no tocante à inserção brasileira internacional tanto do Brasil quanto da Argentina. Por outro lado, a gente tem um projeto regional de formação de uma união aduaneira. O Mercosul é hoje considerado basicamente uma união aduaneira, mas com muitas exceções. Nós estamos falando de uma área de livre comércio com tarifas externas comuns, com várias exceções, cujo setor onde há o maior comércio, que é o setor automobilístico, está fora desse acordo.

Então, somos uma área de livre comércio, supostamente uma área também de uma tarifação comum, uma classe também única como a gente chama, uma união aduaneira. Porém, os 50% basicamente do comércio bilateral brasileiro com Argentina não é livre, que é o caso do setor automobilístico, que é sempre um setor muito polêmico entre esses dois países. Para além da questão tarifária, que ainda precisa ser organizada dentro do bloco, há também tem o arcabouço regulatório do comércio intrabloco, que também nunca foi tocado no Mercosul, na discussão dentro do bloco. Ou seja, estou falando de barreiras sanitárias, barreiras técnicas, os padrões de comércio. Essa discussão inexiste dentro do bloco, mas os nossos estudos mostram que o comércio intrabloco é muito afetado pela questão regulatória, que ainda sequer foi discutida. E a gente espera que, se quiser avançar de fato na agenda intrabloco, precisa discutir essas questões. Mas antes de tudo, precisa de fato formar uma zona de livre comércio no Mercosul, porque até hoje ela inexiste.

RB – E quais seriam os caminhos para formar essa estrutura de livre comércio?

LF – A dificuldade de avançar o comércio com o Brasil e Argentina particularmente está muito relacionada ao fato de que tanto o Brasil como Argentina consideram ter uma indústria forte, algo muito importante para o crescimento e o desenvolvimento. Então, evidentemente, se analisar o setor automobilístico, o Brasil tem um setor mais amplo, mais forte, mais competitivo do que a Argentina – não competitivo internacionalmente, mas mais competitivo que a Argentina – e a Argentina resiste a fazer livre comércio porque ela quer de certa forma desenvolver sua própria indústria.

A exploração das possíveis complementaridades no bloco ainda precisa ser discutida, mas ainda é um tema muito sensível, porque tanto a Argentina quanto o Brasil querem ficar com a parte da cadeia produtiva de maior valor agregado, e aí o debate emperra. A gente não consegue sair do lugar porque tem essa questão dessa ideologia, digamos, construtivista de que todo mundo tem que ter indústria forte, poderosa, e ninguém quer abrir mão.

RB – Isso de certa forma então é uma herança da ideia de programa de substituição?

LF – Certamente. Tanto o Brasil quanto a Argentina estão presos nesse paradigma, e aí o seu ponto é fundamental porque a gente vive em um mundo onde o comércio é fragmentado nas chamadas cadeias globais de valor. A gente até tem com a Argentina algum comércio fragmentado no setor automobilístico. O Brasil, por exemplo, exporta muitas peças para a Argentina, a Argentina monta automóveis, reexporta para o Brasil…. Mas isso ainda é muito incipiente.

Acho que a agenda intrabloco precisa rediscutir essa questão das complementaridades, das vantagens comparativas inerentes na relação bilateral, quem faz melhor, quem faz pior e, portanto, quem deve exportar, quem deve importar. Essa agenda está muito amarrada. De outra forma, isso deveria ser feito no tocante ao comércio intrabloco. Mas também há uma agenda externa que é inserir o Mercosul no mundo. Hoje basicamente o Mercosul é uma ilha fechada onde tem o Brasil exportando bastante produto de alto valor agregado para a Argentina. Hoje basicamente 95% do que o Brasil exporta (dados de 2016) são produtos de alto valor agregado. Nós estamos falando de produto manufaturado. A Argentina também reexporta para nós uma pauta bastante interessante para ela de produto manufaturado. São 78% basicamente do comércio.

Mas toda essa ênfase desse comércio que existe de produtos de alto valor agregado intrabloco, se olhar o Mercosul em perspectiva histórica, ela foi feita a despeito, ou digamos assim, com a perda da participação de Brasil e Argentina nesses mesmos mercados, nesses mesmos setores, setores de produtos manufaturados, perda de mercado em países competitivos como Estados Unidos e a própria UE. O Mercosul vem servindo de bengala para o Brasil e Argentina há muito tempo, porque o que se observa pelos dados é que o comércio intrabloco avança principalmente na questão dos produtos de maior valor agregado, com perda de participação desses mesmos produtos, tanto brasileiros quanto argentinos, nos mercados externos. Particularmente Estados Unidos e Europa, que tradicionalmente são parceiros relevantes para esses dois países. Esse é o grande risco do Mercosul, você discutir uma agenda interna, que é de difícil avanço como a gente acabou de falar, e ao mesmo tempo você não consegue inserir esse bloco no mercado internacional, e aí você gera uma ilha de baixa produtividade.

RB – Essa ilha de baixa produtividade tem a ver com uma retórica ideológica dos últimos governos, principalmente na última perna do governo Dilma e do governo Cristina Kirchner?

LF – Certamente. Essa questão da ideologia, de substituição de importações, da visão estruturalista, de alguma forma sempre existiu, mas digamos que ela foi intensificada com o governo Lula, com o governo Dilma, com o governo tanto do Nestor Kirchner quanto o da Cristina. Então, nesse período, houve muito palanque, muito discurso de integração comercial regional, mas no âmbito prático do comércio isso pouco avançou. Em termos de integração efetiva, pouco avançou.

RB – Então, em tese, com a chegada tanto do governo Michel Temer quanto de Maurício Macri, essa integração poderia sair de uma retórica apenas?

LF – Há um potencial, mas não estou totalmente otimista que isso vá acontecer tão cedo, talvez nem no governo Temer propriamente, até porque o governo Temer tem uma visão de curto prazo e em 2018 já estará se falando em eleições no Brasil novamente. E o Brasil está saindo de uma recessão e a Argentina, por outro lado, está passando por um processo de adaptação. O comércio com a Argentina vem caindo. A Argentina no começo desse século – nós estamos falando do ano 2000 – chegou a representar quase 12% das nossas exportações. O último dado é 2016: 7%. Então, o comércio quase reduziu à metade em termos de importância relativa. Esse comércio veio caindo, é fato, com a questão do governo dos Kirchners, então essa integração não avançou, mas ainda não há sinal de que houve uma guinada propriamente com o Mauricio Macri. Há, sim, um discurso de boas intenções, mas ainda precisamos esperar um pouco para ver se isso vai de fato avançar concretamente para algum lugar.

RB – Essa disposição dos governos do Brasil e Argentina em fortalecer essa aliança comercial encontra eco junto ao empresariado ou ainda é visto por esses mesmos empresários apenas como uma carta de boas intenções?

LF – Para o comércio intrabloco, – pelo menos por parte do Brasil, talvez menos por parte da Argentina -, sempre houve um apoio pelo fortalecimento desse comércio, até porque o Brasil tem superávit com a Argentina. Via de regra, ao longo do tempo a gente é superavitário. A nossa pauta, principalmente para o setor industrial, para o comércio com a Argentina, é muito interessante. Noventa e cinco porcento do que a gente exporta são produtos manufaturados. Então para a indústria brasileira não há dúvida de que o fortalecimento do comércio intra-Mercosul, dentro do bloco, é importante. O que não era tão importante e curiosamente passou a ser também é a inserção do Mercosul no mundo, a inserção internacional do Mercosul, a realização de novos acordos regionais. Diria que, se houve, talvez, alguma mudança perceptiva com a mudança do governo da Argentina, é sim uma pré-disposição maior, por exemplo, a concluir o acordo Mercosul/ União Europeia.

Mas, historicamente, tanto o empresariado argentino quanto o brasileiro nunca foram muito favoráveis à ideia de abrir o Mercosul para países mais desenvolvidos. Durante muito tempo predominou a percepção de que o Brasil ou o Mercosul deveria intensificar as relações Sul-Sul. Ou seja, fazer acordos com países pobres ou em desenvolvimento. Mas curiosamente há pouco tempo – nós estamos falando em algo em torno de dois anos no Brasil e agora mais recentemente com o Mauricio Macri, o Mercosul começou a olhar mais para fora, e isso tem a ver com a perda de competitividade que já vem de 40 anos tanto da indústria argentina e, mais importante ainda, da indústria brasileira. A percepção de que o Brasil precisa se abrir e fazer acordos para ganhar mercados fora do bloco, mercados maiores, hoje parece muito mais clara do que era no passado. Começou com o Brasil e mais recentemente com o Mauricio Macri, ele também vem reforçando essa agenda. Nesse sentido, eu acho que há uma esperança de que o Mercosul se abra um pouco mais para a economia internacional.

RB – Dadas as condições econômicas desses dois países, de que vantagens estamos falando em termos de agenda comercial a médio e longo prazo em um eventual acordo com União Europeia, por exemplo?

LF – O que a gente tem muito a ganhar e não vai ser no curto prazo, porque primeiro o acordo precisa ser finalizado…. Há uma expectativa de que até o final deste ano ele seja finalizado, e neste sentido teve uma externalidade positiva pelo fato do Trump ter adotado uma postura antiglobalização e antiacordo comercial.

Então havia um acordo dos Estados Unidos em discussão com a União Europeia, o Trump colocou esse acordo no fim da fila, então agora o foco da União Europeia passa a ser outros acordos que ela vinha negociando, mas que até então ela considerava em campo secundário. A negociação com o Mercosul ganhou uma relevância também maior também do lado europeu. Então é possível que isso aconteça até o final do ano. Mas o desgravamento tarifário que está por trás desse acordo, como é comum para todos os acordos em geral, é coisa da ordem de 10 a 15 anos. Desse modo, a gente só vai ter um comércio de fato livre entre Mercosul e União Europeia daqui a 15 anos. Não vai ser no curto prazo. Onde a gente teria como ganhar certamente é no agronegócio, que é onde tanto o Brasil como Argentina têm vantagens comparativas muito claras.

Quem tenderia a perder um pouco mais com esse acordo, principalmente no curto prazo, seria a indústria, porque naturalmente haverá uma entrada de produtos manufaturados europeus mais competitivos nessa região. Mas a tendência ao longo do tempo, e os nossos estudos sinalizam nessa linha, é que esse aumento de competitividade trazido por mais importações de produtos manufaturados deverá se reverter em benefício para a indústria brasileira e argentina no futuro. 

RB – Qual o impacto de uma agenda protecionista dos Estados Unidos para o México e China, dois dos primeiros alvos dessa retórica antiglobalização do Donald Trump? De alguma forma o Brasil pode se beneficiar indiretamente desse cenário?

LF – Essa é uma pergunta interessante e de difícil resposta se você não analisar os possíveis impactos dessas políticas protecionistas sob o ponto de vista de um modelo de equilíbrio geral.

Nós fizemos esse exercício no centro de pesquisa que é o Centro de Comércio Global e Investimento e mostrou alguns resultados interessantes. Suponha que, como disse o Trump em algum momento, que os Estados Unidos poderiam impor uma tarifa de 20% contra as exportações mexicanas. A gente sabe que basicamente 80% das exportações mexicanas vão para os Estados Unidos, então a imposição de uma tarifa de 20% – ou seja, sair do que hoje é livre comércio e impor uma tarifa de 20% contra as exportações mexicanas, dada a dependência dessas exportações no mercado americano – significaria um choque muito grande para o México. O que a gente observou é que, por outro lado, se olhar sob a perspectiva mundial, uma vez imposta essa tarifa contra o México e dado o caráter da relação bilateral muito concentrada em exportação de bens manufaturados do México para os Estados Unidos, essa proteção adicional contra os produtos mexicanos poderia significar uma janela de oportunidades para a indústria brasileira aumentar a sua participação no mercado americano.

Basicamente, os efeitos dessa política seriam, sob o ponto de vista brasileiro, aumento de exportações para os EUA, particularmente no setor de manufaturas, e uma queda muito forte das nossas exportações para o México. Por quê? Porque com a imposição da barreira tarifária, as exportações mexicanas sofrem bastante, então o preço do México também no mercado mexicano tende a cair significativamente. O México sofre uma tremenda queda em termos de troca. Isso tende a causar uma redução dos preços domésticos e isso tende a impactar na relação comercial brasileira. Então a gente perde muita exportação para o México, que não é um mercado tão relevante quanto os Estados Unidos, mas ganha, por outro lado, nas exportações para os EUA.

Agora, se o México retaliar, o que é altamente provável, se o México fizer a mesma coisa, impuser outra barreira de 20% contra as exportações americanas, o que seria uma loucura, dada a dependência do México para os Estados Unidos, isso só agravaria o problema mexicano. Por outro lado, a gente conseguiria também exportar mais produtos para o México, dada a barreira principalmente no agronegócio que seria colocada contra os produtos mexicanos. Então abriria aí uma janela de oportunidade para o agronegócio exportar produtos para o México que antes eram exportados pelos Estados Unidos.

Com relação à China, o mecanismo é similar. Se os EUA impõem uma tarifa de importação de 45% contra os produtos chineses, a China é o nosso principal parceiro, então naturalmente as nossas exportações para a China tendem a cair. Os modelos mostram isso. Por outro lado, as nossas exportações para os EUA tendem a aumentar, principalmente no setor industrial, que é a boa parte do comércio dos EUA com a China. Se a China decidir retaliar, o que seria muito ruim para a China, o que acontece é que a gente também acaba tendo um pouco mais de espaço para exportar para a China, mas as nossas exportações como um todo tendem a ser prejudicadas. Mas a gente consegue ter algum espaço no mercado americano e consegue ter algum espaço no mercado chinês, principalmente relacionado a produtos manufaturados, que não é exatamente o que a gente exporta para a China, mas é muito mais do que a exporta para os EUA. Então esse efeito para os EUA é muito mais interessante.