Vai ter reforma?

Fatiamento abre caminho para Refis e reformulação do Imposto de Renda, mas reforma tributária segue nebulosa

Apesar de acordo firmado entre Arthur Lira, Rodrigo Pacheco e Paulo Guedes, há dúvidas sobre espaço para mudanças profundas no sistema tributário

Presidente da Câmara, Arthur Lira e Presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, se reuniram com o Ministro da Economia, Paulo Guedes e Ministro da Segov, General Luiz Eduardo Ramos, para discutir as reformas, as vacinas contra Covid-19 e o auxílio emergencial
Luis Macedo / Câmara dos Deputados

SÃO PAULO – Apontada como uma das pautas prioritárias da equipe econômica do governo federal e de lideranças do próprio Congresso Nacional, a reforma tributária tem enfrentado resistências e dificuldades para avançar politicamente.

Apesar de acordo firmado há duas semanas entre os presidentes da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL), e do Senado Federal, Rodrigo Pacheco (DEM-MG), e o ministro Paulo Guedes (Economia) pelo fatiamento da discussão, a matéria segue exposta a ruídos e com o governo ainda devendo a apresentação de todas as etapas do plano.

Pelo entendimento estabelecido, o debate sobre aspectos constitucionais (mais complexo) deve ser feito inicialmente no Senado, onde já tramita a PEC 110/2019, idealizada pelo ex-deputado federal Luiz Carlos Hauly e que tem como relator o senador Roberto Rocha (PSDB-MA).

O texto trata da unificação de nove tributos (IPI, IOF, PIS, Pasep, COFINS, Cide-combustíveis, salário-educação, ICMS e ISS) em um chamado Imposto sobre o Valor Agregado (IVA) dual: um destinado aos impostos federais e outro aos cobrados pelos entes subnacionais.

O modelo é semelhante ao proposto pela PEC 45/2019, assinada pelo deputado Baleia Rossi (MDB-SP), e que concentrou as atenções do debate nos últimos anos. Este texto, por sua vez, propõe a unificação de cinco impostos (PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS) na forma de um IBS (Imposto sobre Operações com Bens e Serviços), sem alteração da carga tributária global.

As duas propostas mostraram na prática uma disputa por protagonismo entre as duas casas legislativas no debate. Para contornar o problema, foi criada uma comissão mista extraoficial com a missão de debater os textos e chegar a um parecer consensual. O colegiado, instalado em março do ano passado, teve 15 reuniões realizadas e 10 audiências públicas.

Ao final dos trabalhos, o relator designado, deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), apresentou um substitutivo preservando boa parte dos pontos presentes nas PECs e sugerindo concessões setoriais pontuais para quebrar resistências para a realização de uma mudança mais profunda no sistema tributário em relação aos impostos sobre o consumo.

O desenho proposto, porém, não é a preferência do governo federal. Integrantes da equipe econômica têm acompanhado com preocupação a discussão sobre a inclusão de estados e municípios no processo de simplificação a partir da criação de um fundo para compensar eventuais perdas. A discussão sobre os fundos para exportações e de desenvolvimento regional tampouco agrada, em razão dos efeitos sobre os gastos públicos.

Os membros do Comitê dos Secretários de Fazenda dos Estados e do Distrito Federal (Comsefaz) querem que sejam desembolsados R$ 485 bilhões em dez anos para a criação dos fundos. Outra resistência consiste na possibilidade de criação de uma agência tributária nacional como responsável por uma gestão compartilhada dos impostos arrecadados.

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A ideia inicial dos parlamentares era que o texto de Aguinaldo Ribeiro fosse recebido pela comissão especial que discutia a PEC 45/2019 na Câmara dos Deputados, para dar continuidade à tramitação da matéria. Mas o colegiado foi extinto por decisão do presidente Arthur Lira, aliado do governo federal e um dos principais defensores do fatiamento da discussão.

Vale lembrar que Aguinaldo Ribeiro integrou o grupo do ex-presidente da Câmara dos Deputados Rodrigo Maia (DEM-RJ), que tentou eleger Baleia Rossi (MDB-SP), autor da PEC 45/2019, como seu sucessor no comando da casa legislativa.

Com a decisão de Lira de encerrar os trabalhos da comissão especial, o material mais robusto ficou sem espaço para discussão e, em tese, poderia ser aproveitado apenas no Senado Federal, casa em que será iniciado o debate sobre aspectos constitucionais da reforma tributária.

O senador Roberto Rocha (PSDB-MA) retirou substitutivo por ele apresentado em 2019 à PEC 110 para que o texto seja refeito, com base nas discussões feitas na comissão mista e nos acordos entre Lira, Pacheco e o governo federal.

“Estamos construindo o relatório da PEC a várias mãos. Não é ato de vontade ‒ e nem pode ser, porque senão não vota. Nós temos que votar isso neste ano, porque no ano que vem tem eleição. Se não votarmos neste ano, perdemos a janela de oportunidade”, afirmou em evento promovido pelo jornal Correio Braziliense.

Por se tratar de Proposta de Emenda à Constituição (PEC) a tramitação é complexa e exige apoio de 2/3 dos membros das duas casas legislativas em dois turnos de votação em cada.

A combinação entre a dificuldade de se chegar a um consenso e a exigência de quórum elevado de tal modelo tem levado o governo a defender prioridade em mudanças infraconstitucionais ‒ pautas cuja discussão deve ser iniciada na Câmara dos Deputados.

Em meio ao baixo empenho do governo em aprovar mudanças constitucionais no sistema tributário e o calendário apertado, atores envolvidos no processo veem com ceticismo a possibilidade de uma reforma profunda.

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“A falta de acordo político provocou o enfraquecimento das propostas constitucionais da reforma tributária. O texto da comissão mista pode até ser aproveitado na PEC 110, mas as chances de avançar permanecem remotas, ainda mais no curto espaço pré-eleições 2022”, observam os analistas da consultoria Patri Políticas Públicas.

Outra discussão iniciada pelo Senado Federal trata de um novo Refis (programa de regularização tributária com descontos). Neste caso, a ideia é transformar o texto, a partir do relatório do senador Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE), líder do governo na casa legislativa, no chamado “passaporte tributário”, limpando o balanço das empresas para o novo marco tributário.

De acordo com o jornal O Estado de S.Paulo, o projeto pode abarcar dívidas anteriores à pandemia de Covid-19 e permitir o aproveitamento pelas empresas do prejuízo fiscal como crédito para abater o valor a pagar de impostos acumulados em anos anteriores.

Há expectativas que sejam criadas novas condições para a negociação direta entre devedores e o governo na solução de conflitos ficais. Discute-se a possibilidade de elevar de 50% para até 70% o desconto do valor total da dívida nessa modalidade.

A medida permitirá descontos de até 100% sobre multas. Já juros e encargos teriam abatimento de até 70%. As empresas que optarem pelo instrumento também podem aproveitar o crédito do prejuízo fiscal.

A Receita Federal evita a associação ao conceito de Refis, por entender que a negociação deve levar em consideração as especificidades de cada contribuinte e não pode ser mero estímulo ao mau pagador. As condições devem variar conforme a perda de faturamento durante a crise.

O tema ainda está em discussão entre os parlamentares. Há ainda divergências jurídicas sobre a necessidade ou não de a perda de receita ser compensada por outras despesas do governo para atender a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Analistas políticos veem maior possibilidade de avanço da proposta, já que se trata de agenda positiva às vésperas das eleições de 2022 e em um contexto dos efeitos econômicos provocados pela pandemia de Covid-19.

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Pelo acordo firmado pelos comandantes das casas legislativas, a Câmara dos Deputados deve iniciar o exame de projetos infraconstitucionais da reforma tributária. Até o momento, somente a unificação de PIS e Cofins em uma Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) foi entregue pelo governo (PL 3887/2020).

Embora mais enxuto, o texto sofre críticas, sobretudo pela alíquota única de 12%. Empresas do setor de serviços resistem às mudanças, sob alegação de que sofreriam um aumento de carga tributária por não contarem com tantos créditos tributários como a indústria.

O plano inicial de Guedes era criar um imposto sobre transações para viabilizar a desoneração da folha de pagamentos, que atenderia o segmento. Hoje as empresas pagam contribuição patronal de 20% sobre o salário do empregado. A ideia, porém, perdeu força diante de fortes resistências políticas.

Agora, a equipe econômica estuda propor uma CBS com duas alíquotas: uma de 12% para a indústria, e outra menor para comércio e serviços, que têm maiores despesas com contribuições sobre salários. Tal encaminhamento foi sinalizado por Guedes, na última terça-feira (8), em evento virtual promovido pela Frente Parlamentar do Setor de Serviços.

“Não queremos de jeito nenhum aumentar imposto para serviços”, afirmou. Segundo ele, a alíquota mais baixa para o setor poderia ser mantida enquanto não for estruturada uma forma para viabilizar a desoneração da folha de pagamentos.

A alternativa não agradou representantes da indústria. Em nota, a Confederação Nacional da Indústria (CNI) disse que a diferenciação é “inaceitável” e o fato de produtos industrializados cheguem aos consumidores com tributação mais elevada do que os serviços é um “equívoco do ponto de vista econômico e social”.

“A reforma tributária precisa mudar essa situação. Atualmente, a carga tributária da indústria de transformação é de 46,2% do PIB, enquanto no setor de serviços a carga tributária é de 22,1%”, diz. A entidade alega que tributar mais tributos e menos serviços contribui para aumentar a regressividade do sistema brasileiro.

Em outro evento, Guedes disse que a ordem no governo para a reforma é remover o que é muito controverso e aprovar o que é amplamente aceito. Segundo o ministro, essa diretriz explica a opção pela CBS, tributo apenas federal, e deixar para depois o ingresso de estados e municípios.

A expectativa é que o governo também encaminhe um projeto de reformulação do Imposto de Renda de empresas e famílias, inclusive com alterações nas aplicações de investimentos de renda fixa, nos próximos dias.

Uma das discussões nesse sentido dentro do governo envolve o aumento da faixa de isenção do tributo, uma promessa de campanha do presidente Jair Bolsonaro. A equipe econômica trabalha com a ideia de elevar o limite para até R$ 2,5 mil mensais ‒ ante os atuais R$ 1.903,98. Parlamentares, porém, já discutem a possibilidade de “subir a régua” para até R$ 4 mil.

Também está em discussão a possibilidade de reduzir o IR pago pelas empresas de 25% para 20% em um prazo de dois anos. Para não perder receita, o governo federal terá de trabalhar em fontes de compensação.

Neste caso, discute-se a cobrança de 15% a 20% de tributação sobre a distribuição de dividendos e o fim do mecanismo de juros sobre o capital próprio. Também estão em avaliação medidas como a eliminação de isenções a determinadas modalidades de investimentos, como CRI e CRA, a revisão de deduções no IRPF e a criação de novas faixas na tabela do imposto.

O governo promete, ainda, uma redução de benefícios tributários. Pela PEC Emergencial, promulgada em março pelo Congresso Nacional, a atual administração tem até setembro para propor o corte de aproximadamente R$ 30 bilhões em isenções, subsídios e desonerações em um ano. Não há, contudo, exigência legal de efetivação das tesouradas.

As propostas são aguardadas pelos parlamentares para o avanço da discussão tributária. Vale lembrar que o governo federal tem prometido o encaminhamento de outras três fases da reforma desde meados de 2020, quando foi apresentado o projeto de lei que trata da CBS.

O presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira, cobrou do governo, na última segunda-feira (7), em evento promovido pelo Bradesco BBI, celeridade no envio dos textos ao parlamento.

“Para startar (iniciar) a CBS, essa semana ainda preciso que o governo se mobilize, principalmente o pessoal da Economia, com quem eu tenho conversado e tido um bom trânsito, com a elaboração e encaminhamento para a Câmara dos outros projetos. Para que a gente tenha uma leitura do plano. Um quadro definido. Vem isto, depois isto, depois isto. Ou como andar concomitantemente. Mas o primeiro passo, sem sombra de dúvida, será a CBS”, disse.

Nas conversas com o Ministério da Economia, Lira tem pedido um “kit completo” para a reforma tributária. “Temos a CBS. Precisamos do projeto do imposto de renda: pessoa física, jurídica e dividendos. Precisamos da questão do IPI seletivo, se vai ser por decreto – o que pode – ou se vai ser por projeto de lei ou incluído na PEC – o que também pode. Nós precisamos definir e já está tratando o relator do Senado, Fernando Bezerra Coelho, que estava tratando do projeto do Refis que já está em negociação com a Economia para ver se junta Refis e passaporte tributário, que é uma das fases, e por fim, do imposto digital, se for tratado, se for mais ou menos consensuado ao final é que ele viria numa última fase”, afirmou.

Ele disse ainda que quer indicar os relatores dos projetos na Câmara ainda esta semana e que, o projeto da CBS, poderá ser debatido no plenário, mas poderá ter audiências. “Esse tema requer. Não será um trâmite de PEC, mas esse tema requer algumas audiências, para que as pessoas e os setores possam se organizar e possam contribuir justamente com um caminho que é a modificação do texto por parte do relator”, disse.

“Não será uma coisa meteórica, mas não terá também protelação porque é um projeto de lei de maioria simples e terá um trâmite adequado na Casa”, continuou.

Reforma fatiada avança?

Alguns elementos favorecem o andamento da reforma tributária da forma como planejada pelo governo federal: 1) a convergência entre Lira e o governo federal; 2) o empenho de Lira em avançar com uma agenda econômica no parlamento, como se observou com a autonomia do Banco Central e a Medida Provisória que abre caminho para a privatização da Eletrobras; 3) a tramitação mais simples de projetos infraconstitucionais em comparação com PECs.

No entanto, há dúvidas quanto à efetividade da discussão em etapas. De um lado, representantes do governo acreditam que desta forma é possível ter maior controle sobre as resistências.

“Está clara a posição do governo. Quando você fatia, a resistência sobre cada parte existe. Se você une as partes, você soma as resistências, e aí não avançamos. Então, não repetirmos mais um relator que não consegue votar a reforma, nós vamos dividi-la. Mas, no momento, é preciso uma definição mais clara de estados e municípios de que querem, de fato, participar da solução global da questão tributária no Brasil”, disse o líder do governo na Câmara, Ricardo Barros (PP-PR), em evento promovido pelo Correio Braziliense.

Atores do setor produtivo, por outro lado, já manifestaram preocupação com o risco de se avançar apenas com uma parte da reforma, a carga tributária acabar na prática elevada, e outras fases terminarem inviabilizadas.

Outro temor é que o fatiamento da reforma pode aumentar os momentos de negociação e, consequentemente, o risco de diluições e descaracterizações das propostas em análise. Na prática, até mesmo efeitos sobre o crescimento potencial do país poderiam ser observados.

Há ainda preferência de alguns parlamentares em manter o debate de uma reforma mais ampla, concentrada na forma da PEC. Do ponto de vista técnico, existem dúvidas sobre como compatibilizar discussões separadas sobre a CBS federal por projeto de lei e a unificação de ICMS e ISS por emenda constitucional.

“É muito perigoso esse discurso de que a CBS vai ser acoplada como uma parcela federal do IBS. Lembrando que a CBS, por meio de um projeto de lei, só é possível tendo por base receita. Qualquer coisa diferente dessa tributação sobre a receita vai levantar arguição de inconstitucionalidade”, alertou a professora e consultora especializada em IVA/IBS Melina Rocha durante o Correio Talks

“Esse discurso está sendo vendido muito facilmente, mas não é verdade. Vão ser tributos diferentes, tendo em vista que a matriz constitucional da CBS só pode ser receita. E do IBS é um IVA, tributa operações, prestações de serviços, circulação de mercadoria. Então, não é possível acoplar posteriormente a CBS a um IBS a ser criado por meio de emenda constitucional”, complementou.

“Embora um debate parcelado facilite o andamento do ponto de vista processual, o entendimento em torno do mérito das propostas ainda é uma incógnita”, observaram os analistas políticos da consultoria Arko Advice.

Críticos alegam que os pontos mais avançados do debate neste momento envolvem o novo Refis e reformulações no Imposto de Renda ‒ o que não representa exatamente uma reforma tributária. Outros pontos seguem longe de um entendimento entre parlamentares.

(com Agência Estado)

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