Radar das reformas

Agenda 2020: Quais são as maiores chances de acertos e fracassos do governo na economia?

Do pacote "Mais Brasil" à privatização da Eletrobras, pauta econômica traz uma série de medidas a serem discutidas em ano com calendário apertado

Paulo Guedes e Jair Bolsonaro
Presidente da República, Jair Bolsonaro durante reunião com o Ministro da Economia, Paulo Guedes. (Foto: Isac Nóbrega/PR)

SÃO PAULO – O primeiro ano de Jair Bolsonaro à frente da presidência da república caminha para o fim com o êxito da principal proposta da pauta econômica ─ a reforma da previdência, discussão maturada ainda durante a gestão de Michel Temer (MDB) ─, mas dificuldades no avanço de outras medidas da agenda de reformas e incertezas sobre o ritmo da retomada do crescimento do país.

Após aprovadas as novas regras para o sistema de aposentadorias, a equipe econômica bem que tentou emplacar novos temas na agenda, mas os obstáculos de uma interlocução menos profícua com o parlamento e os desafios impostos por uma conjuntura menos favorável para debates complexos impuseram um freio para novos avanços.

O clima de instabilidade na América Latina, com protestos no Chile e na Colômbia e crises institucionais no Peru e na Bolívia, e as novas desavenças entre o governo e o Congresso Nacional forçaram uma tramitação mais lenta para a agenda de reformas econômicas nas últimas semanas de 2019. Foi o que se observou com temas como a reforma tributária, sempre desafiadora para qualquer administração, e a própria agenda “Mais Brasil”, que terminou fatiada e ainda assim não avançou conforme desejado.

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Mesmo diante dos novos desafios, analistas políticos mantêm o otimismo para o andamento da pauta pós-Previdência em 2020, ainda que com eleições municipais dividindo atenções no mundo político e restringindo o calendário do funcionamento do Congresso Nacional para praticamente um semestre. A multiplicidade de temas e propostas também pode tumultuar os debates, mas especialistas acreditam ser possível superar algumas dificuldades.

“Protestos e elevação no descontentamento da população são um risco a ser monitorado, e as atividades no parlamento certamente diminuem com as eleições locais. Mas nossas consultas com líderes partidários no Senado e na Câmara neste último mês reforçam que a janela para reformas continuará aberta no próximo ano”, observam os analistas da Eurasia Group.

A aposta está amparada em uma percepção de que o avanço das reformas econômicas pode ser do interesse individual de deputados e senadores, a despeito do relacionamento conflituoso mantido entre os Poderes. Conforme pontuam os analistas, líderes partidários veem esta agenda como caminho para obter maior controle sobre recursos do Orçamento.

“Se 2019 foi um ano que dependeu da política, 2020 será um período em que a política não pode atrapalhar”, pontua a equipe de análise política da XP Investimentos.

Para eles, o ano que passou foi marcado por uma importante conquista do governo com a aprovação da reforma previdenciária, que também contou com aliados decisivos, como o presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM-RJ), e uma significativa mudança na percepção da sociedade sobre o assunto.

Diante da importância do tema, o governo aceitou sentar para negociar com os parlamentares. A dúvida é se esse grau de pragmatismo será mantido durante a tramitação das novas pautas da agenda econômica no ano que vem.

“Bolsonaro tomou a decisão de abrir negociação mais pela necessidade do que por entender que esse contato é próprio do jogo democrático. Essa vocação à negociação será testada de novo em 2020, agora com a diferença de que nenhuma agenda mais tem o condão de, sozinha, provocar a turbulência que provocava qualquer perspectiva de naufrágio da reforma da Previdência. É possível, portanto, que Bolsonaro sinta menos pressão para ceder à negociação”, avaliam.

Os analistas também esperam novas provações das convicções do presidente na agenda liberal em processo de implementação. Nesse sentido, pode haver dois tipos de pressão. “Caso o sentimento seja o de que as coisas estão caminhando em velocidade e direção corretas, ele pode cair na tentação de achar que o que foi feito até aqui é suficiente. No caso oposto, se a economia tardar a responder, haverá parte do núcleo político pregando flexibilização das contas”, projetam.

“É mais fácil resistir à primeira tentação do que à segunda — e, na nossa visão, bons números dão respaldo e força à agenda de Paulo Guedes. De toda maneira, Bolsonaro precisa mostrar que pretende continuar abastecendo no seu posto Ipiranga, sem recorrer a gasolina batizada”, completam.

Por mais que haja maior disposição dos parlamentares na discussão de uma agenda de reformas econômicas, diversas pendências no cumprimento de compromissos assumidos pelo governo e a aproximação da eleição para o comando das casas legislativas também podem gerar turbulências.

Ao contrário do que ocorreu durante boa parte deste ano, quando um tema praticamente monopolizou a pauta do Congresso Nacional, agora há uma série de temas que disputam espaço. A conjuntura forçará o governo limitar suas escolhas.

Nos cálculos dos analistas políticos, considerando feriados como Carnaval e as festas juninas, há pouco mais de três meses efetivos de atividades legislativas no primeiro semestre.

“Votar tudo que está em pauta não é algo simples para ser feito por qualquer governo, nem com o triplo do tempo disponível. Será preciso que o governo aponte qual é a prioridade para que alguns dos temas consigam avançar”, afirmam os analistas da XP Política.

Diante das restrições impostas pela realidade, confira as apostas dos analistas políticos para as principais pautas econômicas do ano:

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AGENDA MACROECONÔMICA

1) PEC da Emergência Fiscal (PEC 186/2019)
O texto tramita na CCJ (Comissão de Constituição e Justiça) do Senado Federal, sob a relatoria de Oriovisto Guimarães (Pode-PR). Um “espelho” da proposta está em discussão na Câmara dos Deputados. A PEC (Proposta de Emenda à Constituição) estabelece uma série de gatilhos para que o cumprimento das metas fiscais do governo.

Embora o tema seja considerado polêmico no mundo político, analistas acreditam que existem boas chances de o texto ser aprovado em 2020, com mais ou menos diluições, e dependendo do engajamento do governo em viabilizar o avanço do debate.

2) PEC dos Fundos Públicos (PEC 187/2019)
A proposta também tramita na CCJ do Senado Federal. É a que está em estágio mais avançado entre as três medidas do chamado pacote “Mais Brasil”. Ainda assim, o tema também deverá enfrentar resistências entre senadores, inclusive os que têm votado com o governo.

O texto propõe a eliminação da maior parte dos 281 fundos públicos do país em dois anos e estabelece que o prazo para a recriação de fundos considerados fundamentais terá de ser feita via aprovação de lei complementar específica para cada um no parlamento.

Responsável pela relatoria do texto, o senador Otto Alencar (PSD-BA), propôs uma série de modificações à versão encaminhada pelo governo. Uma delas foi a manutenção dos fundos instituídos pelo Poder Judiciário, tribunais de contas, Ministério Público, defensorias públicas e pelas procuradorias-gerais dos Estados e do Distrito Federal. A situação aplica-se ao FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador), destinado ao custeio do seguro-desemprego e do abono salarial.

Também estão na mesma situação os fundos de financiamento do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste, criados por lei para regulamentar a Constituição e contribuir para o desenvolvimento econômico e social.

3) PEC do Pacto Federativo (PEC 188/2019)
É a proposta que menos avançou dentro do pacote de medidas da agenda pós-Previdência apresentado pela equipe econômica do governo. Como se trata de assunto considerado complexo por deputados e senadores, dada a amplitude de assuntos abordados e a dimensão das modificações propostas, as discussões tendem a se arrastar. A expectativa é que o texto não seja aprovado em 2020.

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4) MP do Emprego Verde Amarelo (MP 905/2019)
Uma das iniciativas propostas pelo governo para estimular a geração de empregos do público jovem, o texto é considerado polêmico e tem enfrentado resistências no parlamento. O presidente do Congresso Nacional, Davi Alcolumbre, chegou a ameaçar devolver a MP ao governo.

O texto estabelece que as empresas que aderirem ao programa possam se beneficiar de uma redução de até 34% nos impostos pagos sobre a folha de salários, desde que ampliem o número de funcionários. Como forma de compensar os custos da iniciativa, o governo propôs uma taxação do seguro-desemprego.

A alternativa não agradou parlamentares e fez o governo recuar. O texto, bandeira do secretário especial da Previdência e do Trabalho do Ministério da Economia, Rogério Marinho, perde a validade em março, caso não seja votado pelos legisladores.

Um dos caminhos discutidos é o uso de parte dos recursos oriundos da economia promovida pela reforma previdenciária. A própria proposta de Orçamento de 2020, aprovada pelos parlamentares, reservou R$ 1,5 bilhão para a execução do programa. Em mensagem modificativa ao Orçamento, o governo reduziu em R$ 3,6 bilhões a projeção com gastos previdenciários no ano que vem.

5) PEC Paralela (PEC 133/2019)
Aprovado pelo Senado Federal, o texto propõe modificações à reforma previdenciária, sendo a principal delas a inclusão de estados e municípios às regras estabelecidas para a União. A atual versão da proposta também traz alguns riscos de desidratação para as novas regras já em vigor, como o adiamento, para 2025, da validade do cálculo do valor da aposentadoria que leva em conta a média de todos os salários de contribuição.

O presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia, já manifestou posição contrária a esse dispositivo. Ele defende que as modificações se restrinjam à inclusão dos entes subnacionais na reforma promulgada em novembro pelo parlamento.

Pelo texto em discussão, os estados, o Distrito Federal e os municípios podem adotar integralmente as mesmas regras aplicáveis ao RPPS (Regime Próprio de Previdência Social) da União por meio de lei ordinária, que deverá ser aprovada em seus legislativos. Os municípios que não aprovarem regras próprias, porém, vão aderir automaticamente ao regime da União, caso o sistema tenha sido adotado pelo estado do qual fazem parte.

A PEC Paralela também determina que profissionais de segurança estaduais e municipais poderão ter regras diferentes de aposentadoria, como idade mínima e tempo de contribuição.

A proposta também volta a onerar as empresas exportadoras e produtores pessoa física que exportam diretamente – hoje, isentos de recolher para a Previdência. Para Maia, tal dispositivo vai enfrentar muita dificuldade na Câmara. A medida abrange a perícia oficial de natureza criminal, agentes da Abin (Agência Brasileira de Inteligência), agentes penitenciários e socioeducativos e guardas municipais.

Outra alteração do texto é a elevação da cota de pensão por morte no caso de dependente menor de idade. Uma mãe com dois filhos menores receberá, em vez de 80% do benefício do marido (60% mais 10% para cada criança), o benefício integral, já que cada filho receberia uma cota de 20%. Outra permissão prevista é o acúmulo de benefícios (aposentadoria e pensão por morte, por exemplo) quando houver algum dependente com deficiência intelectual, mental ou grave. Pela Emenda 103, o beneficiário deve escolher o benefício maior e tem direito apenas a um pequeno percentual do segundo.

A proposta tem enfrentado resistências entre os deputados. Analistas políticos tendem a ver chances pequenas de avanço do texto no parlamento, sobretudo com boa parte dos governadores já trabalhando em suas próprias reformas nos legislativos locais.

Deputados estaduais já aprovaram novas regras para as aposentadorias de servidores em nove estados, e em sete há propostas sob análise, em ritmo célere. Com o avanço das regras nos estados, o parlamento tem menos incentivos a continuar discutindo o assunto, sobretudo em um ano eleitoral. A multiplicidade de regras, porém, pode ser um grande problema.

6) Reforma tributária (PEC 45/2019 e PEC 110/2019)
O tema tem apoio dos presidentes das duas casas legislativas, mas, ao longo deste ano, foi foco de disputa por protagonismo entre deputados e senadores, que tentaram avançar cada qual com sua própria proposta.

O texto em discussão pelos senadores, a PEC 110/2019, relatada por Roberto Rocha (PSDB-MA), é extinguir IPI, IOF, CSLL, PIS/Pasep, Cofins, Salário-Educação, Cide, ICMS e ISS, criando no lugar um chamado IVA (Imposto sobre o Valor Agregado) dual: um destinado aos tributos federais e outro aos impostos dos entes subnacionais.

Já a proposta debatida pelos deputados, a PEC 45/2019, relatada por Aguinaldo Ribeiro (PP-PB) e de autoria de Baleia Rossi (MDB-SP), propõe a unificação de cinco impostos: PIS, Cofins e IPI (federais), ICMS (estadual) e ISS (municipal). No lugar deles, seria criado um IBS (Imposto sobre Operações com Bens e Serviços), em um movimento de simplificação do sistema, mas sem modificação da carga tributária.

A falta de consenso entre as diversas partes envolvidas no assunto fez com que o assunto tivesse tramitação truncada no parlamento. No mundo político, havia um entendimento de que a apresentação de uma proposta pelo governo poderia organizar a disputa — o que ainda não aconteceu.

A equipe econômica busca construir um texto próprio, mas ainda estuda maneiras de viabilizar a desoneração, ainda que parcial, da folha de pagamento das empresas. Uma das alternativas ventiladas recentemente seria a criação de um imposto sobre transações digitais.

Em uma nova tentativa de gerar clima para o avanço do tema, as lideranças da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e membros do Ministério da Economia selaram um acordo para a criação de uma comissão mista que deverá aprofundar as discussões em torno de novas regras tributárias e consolidar um texto de consenso em até 90 dias.

O empenho pessoal de Maia e Alcolumbre pode ajudar no avanço das discussões, mas analistas veem divergências setoriais e regionais como entraves que podem bloquear uma reformulação robusta em um curto espaço de tempo.

Neste sentido, a unificação de impostos federais é vista como mais viável do que uma reforma mais profunda, que contemple tributos estaduais e municipais.

7) Reforma administrativa
Havia uma expectativa de o assunto começar a ser debatido ainda neste ano, juntamente com o pacote “Mais Brasil”, mas o governo decidiu adiar o envio de uma proposta que trate das regras para carreiras no funcionalismo público. O assunto, apesar de ser apontado como essencial por membros da equipe econômica, deve ser retomado no ano que vem.

Nos bastidores, atribui-se o adiamento aos riscos de uma deterioração do quadro político e de mobilizações do funcionalismo público em um momento de efervescência na América Latina. A possibilidade de contágio ligou um sinal de alerta no governo Bolsonaro no fim deste ano.

Além dos efeitos sobre o funcionalismo público em nível federal, uma reforma administrativa é esperada por estados e municípios, com significativo impacto sobre as contas dos governos. A expectativa de analistas políticos é que o tema avance em 2020.

8) “Plano Mansueto” (PLP 149/2019)
Uma das grandes bandeiras do secretário do Tesouro, Mansueto Almeida, a medida traz alternativas aos Estados para redução de déficits em troca de ajuda financeira. Pelo texto, os estados que quiserem obter socorro financeiro da União terão que escolher 3 entre 8 medidas de ajuste fiscal para adotar. Será feito um plano, com duração até 2022, para verificar quanto é possível obter de esforço fiscal, e apenas parte disso poderá ser “antecipado” via empréstimos.

Entre as iniciativas previstas para garantir acesso ao plano estão medidas como autorização para privatizar empresas dos setores financeiro, de energia, de saneamento ou de gás; a redução dos incentivos ou benefícios de natureza tributária em 10% já no exercício seguinte ao da assinatura do plano, além da suspensão de concessões de novos incentivos no período do plano; a adoção do teto de gastos, com limite ao crescimento das despesas ao IPCA ou à variação anual da receita corrente líquida, o que for menor, dentre outras.

A medida é vista por analistas como com boas chances de ser aprovada pelo Congresso Nacional em 2020.

9) Autonomia do Banco Central (PLP 200/1989)
O presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia, incluiu o tema entre as prioridades do ano e tem planos de pautá-lo em fevereiro. O calendário de feriados pode atrasar um pouco os planos, mas a matéria é tratada com boas chances de aprovação em 2020.

AGENDA MICROECONÔMICA

1) Novo Marco Legal do Saneamento Básico (PL 4.162/2019)
A Câmara dos Deputados concluiu votação de um projeto de lei de autoria do Poder Executivo, deixando na gaveta outro texto sobre o assunto, de autoria dos senadores. A manobra, que garante aos deputados a palavra final sobre o assunto mesmo em caso de futuras modificações no texto, pode gerar desconforto dos senadores.

Além de riscos de retaliações, a proposta também deve atrasar sua tramitação, já que precisa ser analisada no Senado Federal e, em caso de alterações, volta à Câmara dos Deputados antes de ser encaminhada para sanção presidencial.

Mesmo assim, são consideradas boas as chances de aprovação ainda no primeiro semestre de 2020, sobretudo após os acordos costurados pelos deputados e em função do interesse de diversos governadores e prefeitos no avanço da pauta.

2) Privatização da Eletrobras (PL 5.877/2019)
O projeto enviado pelo governo ainda não começou a tramitar efetivamente, sequer foi despachado para as comissões da Câmara dos Deputados.

O tema emperrou no parlamento após o presidente do Senado Federal, Davi Alcolumbre (DEM-AP), afirmar que a proposta não tem apoio da maioria da casa legislativa. Sem sinais de avanços nas negociações, o texto pode ficar para 2021.

3) Privatizações
O BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) ganhou protagonismo no processo de desestatização de companhias, que pode avançar mais no ano que vem, após a decisão do STF (Supremo Tribunal Federal) que facilitou a venda de subsidiárias estatais sem necessidade de autorização pelo Congresso Nacional. Mas muitos casos ainda carecem de estudos aprofundados, o que deve empurrar diversos processos para 2021. É o caso dos Correios.

(com Agência Câmara e Agência Senado)

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