Reforma política e independência de poderes contribuiriam para o fim da estagnação

Dezenas de bons economistas já enumeraram e detalharam o conjunto mínimo de reformas em que o país precisa avançar para, pelo menos, estancar seu processo de encolhimento relativo

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Na década encerrada em 2020, o PIB do Brasil cresceu a uma média de 0,3% ao ano, contra 2,8% da economia global. Em termos per capita, estes números equivaleram a uma contração anual de 0,5% da renda, no caso do Brasil, e um crescimento de 1,7%, no caso global. Como destacamos em artigo anterior, a segunda “década perdida” em 40 anos acelerou o processo de perda da relevância do Brasil, cujo peso na economia global é hoje pouco mais da metade do observado no início dos anos 80.

Os motivos da estagnação e o receituário para que o país volte a crescer são amplamente conhecidos. Dezenas de bons economistas já enumeraram e detalharam o conjunto mínimo de reformas em que o país precisa avançar para, pelo menos, estancar seu processo de encolhimento relativo. A maior parte delas é relacionada à necessidade de redução dos gastos obrigatórios e do tamanho do estado, passando também pela reforma tributária e abertura comercial.

Já os motivos para a morosidade no avanço das reformas são mais complexos. Em artigo recente, abordei a relação entre o longo histórico de captura do estado por grupos de interesse e a dificuldade em reformá-lo, no Brasil. Marcos Mendes, em seu ótimo livro “Por que é difícil fazer reformas econômicas no Brasil?”, discorre extensivamente sobre o assunto.

Há, no entanto, uma reforma relativamente pouco mencionada por analistas, tão ou mais necessária, para que superemos a estagnação, do que as mais comumente enumeradas. Trata-se da reforma política – em seu sentido amplo, que inclui o redesenho da relação entre os poderes, e não apenas seus aspectos eleitorais, partidários ou de representação. Adianto, a esta altura, que obviamente não pretendo esgotar esse extenso tema em um simples artigo, mas apenas levantar pontos que considero fundamentais, a este respeito .

Com relação ao aspecto eleitoral, a carta de 1988 determinou que a eleição dos deputados federais se dê pelo sistema proporcional. Por esse sistema, a bancada de cada estado, na câmara dos deputados, é dividida proporcionalmente entre os partidos mais votados, incluídos votos nominais a candidatos específicos, e votos na legenda. Tipicamente, poucos candidatos a deputado têm votação nominal expressiva, e assim a imensa maioria dos eleitos o é por terem sido os mais votados dentre os candidatos dos partidos que atingiram os maiores números de votos totais. Via de regra, apenas uma fração pequena de deputados eleitos, numa dada legislatura, se encontra na lista dos deputados mais votados do seu estado. Nas últimas eleições, essa proporção tem se situado na faixa entre 5 e 7%.

O resultado é uma situação de ausência de vínculo entre representantes e eleitores. Como boa parte dos deputados não é eleito por suas bases diretas, a elas devem pouca ou nenhuma satisfação. As campanhas em nível estadual são dispendiosas, e geram dívidas elevadas. É um quadro que torna o mandato do parlamentar vulnerável à captura por interesses distintos aos de seus eleitores. A existência do sistema proporcional contribuiu, por exemplo, para a operacionalização dos escândalos de corrupção e cooptação de parlamentares registrados nos últimos anos, como o “mensalão” e o “petrolão”.

O excesso de partidos adiciona um complicador adicional. Existem hoje no Brasil trinta e três partidos políticos, todos com acesso ao fundo partidário, que, constituído com recursos públicos, chegou a R$ 2 bilhões em 2020. O número elevado de partidos e as regras que permitem a frequente transferência dos políticos entre os mesmos dificultam a identificação das siglas a conteúdos programáticos, além de incentivarem a filiação dos candidatos aos partidos com melhores chances de conseguir mais assentos em cada estado. A maior parte das agremiações assume um caráter regional tão ou mais importante que o nacional – uma nuance que, se em si não constitui nada de errado, acaba por tornar a identificação dos partidos, no espectro programático, ainda mais difícil.

A Emenda Constitucional 97/2017 impôs o fim das coligações partidárias para todas as eleições proporcionais a partir de 2020, o que tornou menos graves as distorções de representação na Câmara do Deputados, pois, quando permitidas as coligações, os quocientes de proporcionalidade eram calculados com base na soma de todos os partidos que a compunham. A emenda também introduziu cláusulas de barreira crescentes para acesso dos partidos ao fundo partidário, que, quando completamente implementadas, em 2030, podem tornar inviáveis cerca de 2/3 dos 33 partidos atuais.

No entanto, acreditamos que somente com a introdução do voto distrital as distorções de representação seriam eliminadas. No voto distrital, o estado é dividido em distritos, e o candidato que recebe o maior número de votos no distrito é eleito. É um sistema que tende a direcionar os incentivos do parlamentar à defesa de projetos e propostas alinhados com os interesses e necessidades da comunidade que o elegeu – o que aumenta a accountability do parlamentar e do mandato – além de favorecer a consolidação de partidos. Trata-se de um sistema mais indicado a democracias ainda pouco desenvolvidas, como a brasileira.

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O segundo aspecto da reforma política diz respeito à independência e relação entre os poderes. Embora a separação de poderes seja uma cláusula pétrea da constituição, na prática, isto não tem sido observado. Em especial, o judiciário tem frequentemente invadido a competência dos poderes legislativo e executivo, seja legislando, seja interferindo em prerrogativas exclusivas do executivo, seja atuando como força política – haja vista a recente reabilitação dos direitos políticos do ex-Presidente Lula. A interferência excessiva do judiciário nos demais poderes vem piorando as já precárias condições de governabilidade do país , aumentando a insegurança jurídica, e contribuindo para tornar o ambiente político e de negócios ainda mais instável.

Em especial, o fato da Suprema Corte se constituir na instância única de julgamento da elite política do país – instituto que, como já destacamos em artigo anterior, não encontra paralelo em praticamente nenhum país moderno – torna a limitação do poder do STF por parte do Senado, como também previsto constitucionalmente, uma ficção. Ainda, pelos mesmos motivos, não há qualquer incentivo por parte do Presidente da República em indicar para sua composição juízes ou desembargadores especialistas em Direito Constitucional, mas, sim, em optar por amigos pessoais ou simpatizantes de suas bandeiras políticas. O mandato quase vitalício seus ministros, até a idade de 75 anos, exacerba o viés na composição da corte, que se torna ainda mais grave quando um mesmo grupo politico permanece no poder executivo por muito tempo.

Para que a separação e independência dos poderes seja observada de fato, como determina a constituição, torna-se mister a extinção do foro privilegiado de autoridades, com consequente retorno do foco do STF à atuação como corte constitucional, e a limitação do mandato de seus ministros para um período de oito ou dez anos. Poder-se-ia ainda argumentar pela necessidade de escolha de seus integrantes exclusivamente dentre membros da magistratura, possivelmente restringindo-se a escolha a desembargadores.

O ambiente de pandemia e o panorama politico atual não são muito favoráveis para a retomada, ainda em 2021, da agenda de reformas mencionadas no início deste artigo. Em 2022, o pais viverá uma nova eleição presidencial, de prognóstico imprevisível. O vencedor terá o desafio de retomar essa agenda, sob condições iniciais ainda mais adversas do que seu predecessor. Com efeito, à medida em que o tempo passa, a tarefa de conter o tamanho do estado e reequacionar a situação fiscal torna-se mais árdua – o envelhecimento da população, e a prolongada ausência de crescimento econômico contribuem para que os detentores de privilégios e tratamentos diferenciados diversos – estabilidade no emprego de funcionários públicos, isenções fiscais para certos setores, entre outros – lutem ainda mais intensamente contra sua extinção.

Uma reforma política ampla, no sentido discutido nesse artigo, realinharia os interesses da sociedade com o dos membros dos poderes constituídos, e assim contribuiria para a concretização dos avanços mencionados. Infelizmente, a probabilidade de ocorrência dessa reforma parece baixa, talvez mesmo mais baixa do que as demais, pois envolve uma improvável repactuação do poder relativo das autoridades máximas do estado durante o exercício de seus mandatos e atribuições. Sendo assim , nos resta torcer para que a perspectiva de estagnação econômica permanente seja, um dia, suficiente para mudar a direção que o país parece caminhar.

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Pedro Jobim

É sócio-fundador da Legacy Capital. Atua no mercado financeiro desde 2002, tendo sido economista-chefe do banco Itau BBA e da tesouraria do banco Santander. É engenheiro mecânico-aeronáutico formado pelo Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA), mestre em economia pela PUC-Rio e Ph.D em economia pela Universidade de Chicago.