Reforma Tributária: Propostas do Brasil 200 e de Marcos Cintra para tributação de movimentações financeiras

A extinta CPMF tinha seus méritos reconhecidos pelos financistas, sendo que comentamos algumas neste texto. Talvez seja uma questão de encontrar uma fórmula eficiente e uma dosagem equilibrada, tirando proveito dos méritos que traz a ideia, muito útil no cenário de contas públicas destruídas que temos hoje.

A partir deste texto, abordarei as propostas de Reforma Tributária que vêm sendo noticiadas.

Vamos começar com a proposta que pretende concentrar a tributação do Brasil em torno da ideia de tributação das movimentações financeiras, e começaremos com a antiga proposta do Professor Marcos Cintra, hoje Secretário da Receita Federal do Brasil, que, na sua essência, também é defendida pelo Instituto Brasil 200. Em seguida, trataremos da proposta que Marcos Cintra vem defendendo, mas limitada, para esse tributo.

Uma piada antiga dizia que, nos Estados Unidos, há iPhone, iPod, iTouch, iMac, enquanto no Brasil há IPTU, IPVA, ICMS, IPI… A graça que se fazia era com a quantidade exagerada de tributos que há no Brasil, o que de fato é um problema em nosso país, como evidencia este demonstrativo extraído de relatório emitido pela Receita Federal, contendo dados de 2016 e 2017:

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Nesse quadro constam os tributos mais representativos que são cobrados no Brasil – pelo menos 13 impostos e 20 contribuições. E olha que, nesse quadro, parte desses tributos está agrupada, a exemplo das dezenas de taxas cobradas pela União Federal, Estados, Distrito Federal e Municípios, e até mesmo de alguns impostos. Logo, mesmo esse quadro sintético evidencia que a quantidade de tributos existente no Brasil é, de fato, exagerada – 33 tributos já são um escândalo mundial.

Mas isso não aconteceu por acaso: dispersar a carga tributária em vários tributos é uma técnica de ilusionismo fiscal – e esconder o peso dos tributos é uma habilidade política útil para amortecer a raiva dos contribuintes. Essa dispersão também é uma técnica útil para evitar a inadimplência fiscal, a sonegação fiscal e planejamentos tributários – quem foge de um tributo, acaba sendo pego por outro; e acaba não valendo a pena montar diversas estruturas e sistemas para evitar o pagamento de tributos com menor ônus individual.

O que acontece é que o ilusionismo foi longe demais no Brasil, e a dose está matando o doente com o excesso de obrigações legais exigidas para essa montanha de tributos que temos hoje. Como dissemos no nosso primeiro texto desta série sobre Reforma Tributária, o Brasil é o país com o sistema tributário mais trabalhoso do mundo, e o peso disso já foi medido em 0,2% a 3,53% do faturamento das empresas. Não dá mais para continuar assim.

Seria possível reduzir essa quantidade de tributos concentrando-os de acordo com suas bases de incidência. Vejamos este quadro, do mesmo relatório da Receita Federal, que agrupa os tributos segundo o critério da natureza da incidência utilizada. Nele, temos Tributos sobre a Renda, Tributos sobre a Folha de Salários, Tributos sobre a Propriedade, Tributos sobre Bens e Serviços, Tributos sobre Transações Financeiras e Outros Tributos:

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A categoria dos Tributos sobre Bens e Serviços, também conhecida como Tributos sobre o Consumo, concentra a maior parte da arrecadação (48,44% em 2017). E é justamente essa categoria que contém a maior quantidade dos tributos chamados “declaratórios” (ICMS, IPI, PIS, COFINS, ISS, CIDE Combustíveis, dentre outros), que são os mais trabalhosos para os contribuintes em termos de obrigações legais – demandam a apuração nada trivial do valor dos recolhimentos, a emissão de notas fiscais operação a operação e o preparo de diversos relatórios e declarações fiscais para se fazer prova das operações envolvidas.

Uma ideia, portanto, seria concentrar esses tributos declaratórios sobre o consumo em 1 ou 2 deles, na linha das recomendações que vêm sendo feitas ao Brasil pela OCDE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico).

Uma outra possibilidade, mais radical, seria a de imposto único defendida historicamente pelo Professor Marcos Cintra, que elimina as tradicionais incidências sobre renda, consumo, propriedade e salários, para concentrar a tributação sobre as movimentações financeiras. Nessa hipótese, seriam eliminados Imposto de Renda de Pessoas Físicas e Jurídicas, ICMS, ISS, Contribuições Sociais e retenções sobre Salários. E seriam mantidos, além do tributo sobre movimentações financeiras, tributos que não teriam propósitos meramente arrecadatórios, como, por exemplo, os que incidem sobre importações e exportações e os que visam a desincentivar o consumo (excise taxes) – papel que hoje é realizado por ICMS, IPI e CIDE Combustíveis, na tributação de fumo, álcool e combustíveis.

A ideia de imposto único não é nova, como nos ensina o Professor Marcos Cintra – sua origem data do século XVIII. É discutida por financistas no mundo todo, ao menos no plano teórico. Não foi, no entanto, implantada em nenhum país, o que é explicado pelo Professor pela razão de que nenhum teria satisfeito duas condições necessárias para tanto: sistema bancário altamente digitalizado e tecnologicamente sofisticado e disposição cultural da sociedade para deixar de usar papel-moeda, adotando a moeda digital que circula no sistema financeiro.

Um imposto único sobre a renda ou sobre as vendas seria altamente inconveniente, porque seria declaratório – e, portanto, trabalhoso e facilmente sonegável (o IVA tem esses problemas, como veremos em outros textos). E seu valor seria tão alto, com alíquotas que chegariam facilmente a mais de 30% sobre o valor das vendas, que a tentação para a fuga da tributação seria praticamente irresistível. Mas um imposto único sobre movimentações financeiras seria muito mais difícil de sonegar, pois quem faz o recolhimento é um terceiro desinteressado no imposto (banco), além de ser praticamente impossível fugir do sistema financeiro (ao menos para a economia formal).

Quando escreveu o seu livro “Bank transactions: Pathway to the single tax ideal”, em 2009, Marcos Cintra dizia que o Brasil, naquele tempo, seria o único país do mundo a preencher aquelas duas condições, por dispor do mais avançado e digitalizado sistema bancário do mundo e por praticar o uso intensivo das moedas eletrônicas do sistema financeiro. Por isso, acreditava que o país estaria pronto para instituir um tributo único sobre movimentações financeiras já naquela época, há 10 anos atrás.

Uma grande vantagem do tributo sobre movimentações financeiras é seu custo baixo de cobrança para o Estado, pois todo o trabalho de arrecadação fica a cargo dos bancos. E também para os bancos, que somente fazem o trabalho de criar uma “linha de programação” para apurar e descontar o tributo, como se fazia com a CPMF, de modo que até para eles o custo de arrecadação é baixo. Para os contribuintes por outro lado, há a eliminação de todas as obrigações legais pesadas que hoje são dedicadas para apuração, informação e recolhimento dos tributos chamados “declaratórios”, como o Imposto de Renda, ICMS, IPI, ISS, Cide Combustíveis – que penalizam fortemente as empresas, como demonstramos em texto anterior, com gastos de 0,2% a 3,53% do seu faturamento, para manutenção de obrigações legais.

Além dessa simplificação, a sonegação e a inadimplência fiscal ficam muito limitadas com um tributo sobre movimentações financeiras, pois, além de se reduzir fortemente as possibilidades de o contribuinte escolher se irá ou não pagar o tributo, o uso do sistema financeiro é intensivo no país e a Receita Federal dispõe de eficientes meios de fiscalização (nota fiscal eletrônica, SPED, informações financeiras prestadas por Bancos e COAF) verificáveis com as movimentações bancárias. E não podemos desprezar os altos riscos de manipulação de dinheiro físico no nosso violento país.

Mas também há problemas nessa ideia.

Se a alíquota for muito elevada, a tentação para fugir do tributo será forte, de modo que, se sonegação virar uma epidemia, a arrecadação será afetada e grande parte da economia será empurrada para o crime, hipótese que poderá ser potencializada com o uso das criptomoedas (bitcoins, etc), de moeda estrangeira adquirida de doleiros, de ouro e até mesmo de moeda nacional em papel. A dispersão da arrecadação em vários tributos tem a sua razão de ser, não é mesmo?

Outro problema grave da ideia de “imposto único” é que sua arrecadação seria “nacional”, como se pratica hoje com o Simples Nacional em pequena escala (em 2017, R$ 77 bilhões para uma arrecadação nacional de R$ 2,1 trilhão, correspondendo a menos de 4%). Caberia ao governo federal repartir com Estados e Municípios a arrecadação, que, portanto, seria centralizada. A ideia do Brasil 200 de atribuir essa tarefa para os bancos, transformando-os em câmaras de compensação e liquidação de tributos dificilmente seria adotada, pois essa tarefa é indelegável – é própria do Estado. Nem é prudente fazer isso.

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    No imposto único, a própria legislação teria caráter nacional, de forma que o Congresso Nacional concentraria o poder de alterar as regras de incidência, cobrança e compartilhamento da arrecadação. E não é demais lembrar que os próprios bancos, a quem competiria arrecadar esse imposto único, são regrados e fiscalizados pela União Federal, de modo que as regras de arrecadação e repasse dos tributos ficariam completamente fora do controle de Estados e Municípios.

Essa concentração de poder arrecadatório no Governo Federal não é prudente, e é até mesmo questionável em termos federativos. Cria mecanismos propícios para até mesmo a tomada do poder total do país por um ditador. A mesma discussão existe nas propostas de IVA (Imposto sobre Valor Agregado) discutidas na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. E se alguém acha isso uma bobagem, exagero ou teoria da conspiração, basta ver que a centralização de poder ocorreu em todas as revoluções, como a Russa, Chinesa, Cubana e Bolivariana. O país não pode “dar sopa” para esse tipo de “azar”. É até curioso que os partidos de esquerda, que diariamente denunciam supostas inclinações ditatoriais do Presidente Jair Bolsonaro, apoiem integralmente a ideia de IVA…

Outra questão importante é que todo o poder tributário, com um imposto único, acabaria concentrado no Congresso Nacional, o que é um problema não somente para os 26 Estados, para o Distrito Federal e para os 5.500 Municípios, que não têm condições de fazer interlocução em defesa dos seus próprios interesses regionais disputando atenção com o país todo – e, principalmente, com a União Federal, pois o Congresso Nacional está muito mais exposto à influência do Presidente da República. Mas mesmo a Presidência da República ficará fragilizada se o Congresso Nacional eliminar tributos como IPI, IOF, Imposto de Exportação e Imposto de Importação, pois o Presidente não poderia regular por decreto essas cobranças, como faz hoje – e o Brasil viraria, na prática, um país Parlamentarista, sem plebiscito ou referendo que decidisse especificamente sobre esse tema da mais alta relevância.

Questão a ser decida pelo modelo de imposto único é se ele seria cobrado somente no débito, como a antiga CPMF, ou no débito e no crédito, como defendido por Marcos Cintra no passado, e agora pelo Instituto Brasil 200. O Instituto, inclusive, propõe a alíquota de 2,81% sobre débitos e 2,81% sobre créditos em contas bancárias, para com isso substituir tributos (em sua maior parte, declaratórios), que representariam por volta de 70% da arrecadação tributária (62%, mais precisamente) – Imposto de Renda de Pessoa Física e de Pessoa Jurídica, assim como IPI, IOF, COFINS, CSLL, Contribuição patronal ao INSS e outros tributos federais, além de ICMS, IPVA e ITCD (tributos estaduais) e de ISS, IPTU e ITBI (tributos municipais). Seriam mantidos o PIS, ITR, FGTS, INSS sobre salários, Imposto de Importação e Imposto de Exportação.

O Instituto dá, ainda, o seguinte exemplo, para sua proposta:

“A proposta prevê a substituição de vários impostos por apenas um. O Imposto Único seria de apenas 2,81% para quem paga e 2,81% para quem recebe em todas as transações financeiras, tais como cheques, ordens de pagamento, DOCs, TEDs, transferências eletrônicas etc. Veja um exemplo: Se você emite um cheque de R$ 100,00 para uma pessoa haveria um desconto em sua conta corrente de R$ 102,81. A pessoa para quem você passou o cheque receberia um crédito em sua conta corrente de R$ 97,19. Portanto, nessa transação o governo arrecadaria R$ 5,61.”

Na proposta do Brasil 200, os saques em dinheiro seriam desestimulados com a tributação em dobro – ou seja, estariam sujeitos à alíquota de 5,62% -, para evitar a fuga da tributação para quem recebe o dinheiro de quem saca, assim como afastar a economia tributária que poderia haver em eventual aumento dos pagamentos em dinheiro. Prevê, ainda, a desoneração das exportações e das operações do mercado financeiro, de modo que a tributação seria concentrada nas transações entre os correntistas.

A Proposta do Instituto defende a “extinção de imunidades tributárias”, sem especificar do que isso se trata. Eventualmente se esteja tratando, nesse tópico, das imunidades de templos de qualquer culto, das instituições filantrópicas, dos benefícios da Zona Franca de Manaus e até mesmo do Simples Nacional.

O Governo Federal ainda não tem a sua proposta de Reforma Tributária pronta, mas Marcos Cintra já chegou a dar entrevistas sustentando uma alíquota menor de imposto, de 1,28% nos débitos e de 1,28% nos créditos em contas bancárias. Mas, nessa sua nova proposta esboçada na imprensa, o novo imposto substituiria apenas o INSS sobre salários, o Salário-Educação, as Contribuições do Sistema “S”, IPI, Cide Combustíveis, IOF, COFINS e ITR – ou seja, o que ele está defendendo é um novo imposto sobre movimentações financeiras menos abrangente do que sempre defendeu, muito longe da ideia de imposto único, uma vez que seria substitutivo de uma quantidade menor de tributos do que a que ele sempre defendeu extinguir nos seus livros e discussões públicas do passado.

De certo modo, as propostas de IVA que estão sendo discutidas no Brasil são tão agressivas quanto a proposta de imposto único sobre movimentações financeiras do Brasil 200, pois unificam tributos tão pesados que seria capaz de criar “o maior imposto do mundo”, como vem sendo cogitado pela imprensa, com uma espécie de novo ICMS com alíquota que pode alcançar 30%. E também centralizaria grande parte da arrecadação no governo federal. Apenas a incidência é diferente: movimentações financeiras, para o Brasil 200, versus vendas, para o IVA.

Enfim, outro mérito de um imposto sobre movimentações financeiras é que ele alcançaria as pequenas movimentações bancárias vinculadas à economia informal, que hoje não estão sujeitas a tributação nenhuma. Estamos falando, aqui, dos pequenos comerciantes, prestadores de serviços autônomos, ambulantes e de pessoas que trabalham com vendas pela internet, por exemplo. Em 2017, a informalidade foi medida pelo Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial (ETCO) em parceria com o Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas (FGV/Ibre) em 16,9% do PIB brasileiro.

A questão da tributação da economia informal é que haverá ampliação da base de incidência, com a tributação de rendas que hoje não são tributadas. O peso da incidência de um tributo sobre movimentações financeiras recairia, portanto, sobre os mais pobres que estão na economia informal, como ocorria com a antiga CPMF – o que explica a imensa rejeição desse tributo por grande parte da população. Fato que os políticos temem, apesar de haver justiça no critério, pois todo mundo deve pagar pelo prazer de morar nesse grande condomínio chamado Brasil, não é mesmo?

O que mais pesa contra esse tributo é a sua similaridade com a CPMF, que faz com que ele tenha até mesmo um inimigo poderoso: o próprio Presidente da República, Jair Bolsonaro. O Presidente da Câmara, Rodrigo Maia, também vem dando entrevistas descartando a sua instituição.

A verdade é que o imposto tem os seus méritos, principalmente em um cenário de desequilíbrio das contas públicas, como foi o ambiente em que surgiu a CPMF. Poderia, portanto, ser utilizado transitoriamente, enquanto o governo corta despesas e paga a dívida pública. Uma boa ideia poderia ser usar esse tributo por algum tempo, para que o Governo Federal recomprasse títulos públicos e reduzisse com isso os juros da dívida pública, que consomem R$ 400 bilhões por ano, quando todos os gastos primários do Governo Federal alcançam R$ 1.600 bilhões. Ou mesmo para substituir parte dos tributos federais, como defende hoje Marcos Cintra, com o propósito de até mesmo alcançar a economia informal, o que permitiria, no futuro, reduzir a carga tributária da economia formal – empresas, trabalhadores, poupadores e investidores.

Talvez a proposta do Brasil 200, de imposto único sobre movimentações financeiras, seja ambiciosa demais para que seja aceita pela opinião pública e pela classe política neste momento. Mas devemos ouvi-la com interesse, assim como a proposta de Marcos Cintra, que virá, de contribuição sobre movimentações financeiras, uma vez que as ideias envolvidas são razoáveis.

Nenhum tributo é bom em si, pois todos são capazes de empobrecer a sociedade e alterar o comportamento das pessoas. E, em um cenário de destruição das contas públicas, todas as possibilidades devem ser apreciadas com atenção.

A extinta CPMF tinha seus méritos reconhecidos pelos financistas, sendo que comentamos alguns neste texto. Talvez seja uma questão de encontrar uma fórmula eficiente e uma dosagem equilibrada, tirando proveito dos méritos que traz a ideia, muito útil no cenário de contas públicas destruídas que temos hoje.

 

Alexandre Pacheco é Professor, Palestrante e Consultor de Direito Empresarial e Tributário.

 

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Referências

CINTRA, Marcos. Bank transactions: Pathway to the single tax ideal. São Paulo: Cyan Artes Gráficas e Editora, 2009.

INSTITUTO BRASIL 200. Imposto único já. Material cedido pelo Instituto Brasil 200. 2019 [?].

INSTITUTO BRASILEIRO DE ÉTICA CONCORRENCIAL (ETCO). Economia subterrânea sobe pelo quarto ano seguido e atinge R$ 1,173 trilhão em 2018, segundo ETCO e FGV/Ibre. Disponível em <https://www.etco.org.br/destaque/economia-subterranea-sobe-pelo-quarto-ano-seguido-e-atinge-r-1173-trilhao-em-2018-segundo-etco-e-fgv-ibre/>. Acesso em 28/07/2019

MINISTÉRIO DA FAZENDA. Secretaria da Receita Federal do Brasil. Carga Tributária 2017 – Análise por tributos e bases de incidência. Disponível em <http://receita.economia.gov.br/dados/receitadata/estudos-e-tributarios-e-aduaneiros/estudos-e-estatisticas/carga-tributaria-no-brasil/carga-tributaria-2017.pdf>. Acesso em 20/08/2019.

MINISTÉRIO DA FAZENDA. Secretaria da Receita Federal do Brasil. Resumo da Arrecadação do Simples Nacional 2007 a 2018. Disponível em: <http://www8.receita.fazenda.gov.br/SimplesNacional/Arquivos/estatisticaArrecadacao/Resumo_da_Arrecadacao_2007_a_2018_DEZEMBRO.xls>. Acesso em 21/08/2019.

OCDE. Relatórios Econômicos OCDE Brasil – Fevereiro 2018. Disponível em <http://www.oecd.org/eco/surveys/Brazil-2018-OECD-economic-survey-overview-Portuguese.pdf>. Acesso em 20/08/2019.

Alexandre Pacheco

Professor de Direito Empresarial e Tributário da FGV/SP, da FIA e do Mackenzie, Doutor em Direito pela PUC/SP e Consultor Empresarial em São Paulo.