A caixa de Pandora

O orçamento de 2020 mostra as dificuldades inerentes à manutenção do teto de gastos sem reformas que alterem o comportamento da despesa obrigatória. Alterar o teto de gastos parece ser uma saída, mas nossa história sugere que isso apenas empurrará o problema para o futuro

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(Alan Santos/PR)

No final do mês passado, o governo remeteu ao Congresso o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) para 2020, seguindo em grandes linhas as indicações presentes na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), enviada em abril deste ano.

O PLOA, conforme a tabela abaixo, indica déficit primário de R$ 124 bilhões no ano que vem, equivalente a 1,6% do PIB, configurando o quinto ano consecutivo no vermelho. Assim, a valerem as projeções da LDO, não deveremos ver contas primárias equilibradas muito possivelmente até 2023, ou seja, só no primeiro ano da próxima administração.

Se há, portanto, alguma coisa indiscutível acerca do ajuste fiscal brasileiro é que se trata de uma abordagem extraordinariamente gradual, apesar da histeria de alguns: entre a ressurreição dos déficits e o retorno do saldo primário a níveis que revertam a trajetória crescente da dívida pública, serão necessários ao menos dez anos.

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Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA)
Fonte:http://www.economia.gov.br/central-de-conteudos/apresentacoes/2019/2019-08-30_ploa_2020.pdf/@@download/file/2019.08.30_PLOA_2020.pdf

O total da despesa primária orçada para 2020 atinge R$ 1,5 trilhão, ou 19,4% do PIB, pouco acima do previsto pela LDO, por força da elevação de despesas obrigatórias, tanto no que se refere aos gastos previdenciários como à miríade de demais gastos mandatórios.

Por outro lado, precisamente para compensar o crescimento nestas rubricas, a proposta orçamentária reduziu adicionalmente o gasto discricionário, que inclui tanto o custeio como o investimento da União.

Assim, na LDO, estas despesas montavam a R$ 100 bilhões, algo como 7% do total de gasto primário; já no PLOA este valor cai para R$ 90 bilhões, ou 6% do total. Em ambos os casos, ficarão substancialmente abaixo do verificado no ano passado, quando representavam 8,5% dos gastos federais.

Esse valor, contudo, segundo o secretário especial de Fazenda do Ministério da Economia, Waldery Rodrigues, não deve permitir o pleno funcionamento da máquina pública.

Não é um problema novo. Pelo contrário, trata-se de bola cantada anos atrás neste artigo e neste também: há uma inconsistência entre o teto de gastos por um lado e a dinâmica do gasto obrigatório por outro.

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Um mandamento constitucional diz “não gastarás”; outros mandamentos constitucionais afirmam o contrário e, entre eles, fica o gasto discricionário, espremido a cada ano.

A reconciliação dos opostos só pode ocorrer quando um dos mandamentos for relaxado: ou mudanças no teto de gastos, ou reformas que alterem a dinâmica dos gastos obrigatórios. Fabio Giambiagi e Guilherme Tinoco, economistas acima de qualquer suspeita, defenderam recentemente alterações no teto (sem, para ser justo, descuidar da necessidade de reformas).

Defendem que a inconsistência eventualmente tornará o teto de gastos insustentável, levando a seu abandono, e propõem seu relaxamento para evitar um resultado ainda pior, qual seja, o abandono do teto e o consequente aprofundamento da crise fiscal, cujas consequências, desconfiamos, nos levariam de volta à situação de 2015-16.

Embora a proposta seja, do ponto de vista técnico, bem formulada e mais do que defensável (envelhecer é uma droga, mas considere a alternativa…), os riscos políticos de rediscutirmos o teto de gastos são gigantescos. Ninguém garante que desta discussão resultará o que foi proposto pelo Fábio e pelo Guilherme.

As contas públicas brasileiras, não só do governo federal, mas de estados e municípios, não chegaram ao estado lastimável em que se encontram por azar, muito menos por falta de diagnóstico.

A Constituição de 1988 trouxe, por desenho, uma expansão extraordinária de gastos (cujas consequências são o aumento da carga tributária e da dívida pública). Trata-se de um resultado que os mais otimistas, como Samuel Pessôa, acreditam derivar de um novo pacto social pós-redemocratização, e que os pessimistas interpretam como expressão do poder das corporações, notadamente do serviço público, para impor sua agenda e transferir para si o máximo possível de renda da sociedade.

Independentemente de interpretações, porém, entre 1997 e 2016 o gasto federal saltou de 14% para 20% do PIB, estabilizando-se ao redor deste patamar apenas por força do teto constitucional aprovado no final de 2016.

O teto explicitou para o mundo político aquilo que economistas chamam de restrição orçamentária, mas que só se torna aparente quando o caminho fácil do endividamento adicional é de alguma forma obstruído, mesmo que parcialmente.

Tentamos isto de várias formas no passado: criamos a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), as dívidas estaduais e municipais foram renegociadas em troca da imposição de regras de disciplina fiscal (e supostamente nenhuma outra renegociação poderia ocorrer, por força da LRF); mais recentemente, novas rodadas de renegociação impuseram novas medidas de austeridade.

Precisamos admitir que nada disso funcionou. Se alterarmos a regra do teto de gastos apenas, adicionaremos mais uma tentativa à extensa lista de leis que fracassaram em conter a voracidade fiscal do estado brasileiro.

Pode ser até que adotemos a proposta do Fabio e do Guilherme, até que novos problemas levem ao afrouxamento adicional, como sempre aconteceu. A verdade é que não há saída que não passe pela reforma profunda do nosso regime fiscal: todo resto é perfumaria.

Quando abrimos a caixa de Pandora, a tendência é que de lá saiam todos os males, deixando no fundo dela apenas a esperança.

Alexandre Schwartsman

Alexandre Schwartsman foi diretor de assuntos internacionais do Banco Central e economista-chefe dos bancos ABN Amro e Santander. Hoje, comanda a consultoria econômica Schwartsman & Associados. Formou-se em administração pela Fundação Getulio Vargas, fez mestrado em economia na Universidade de São Paulo e doutorado em economia na Universidade da Califórnia em Berkeley.

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