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O papel dos ministros na eficiência do governo

O Brasil tem hoje muitos ou poucos ministérios? O que a Santíssima Trindade dos regimes democráticos (eleitor, cidadão e contribuinte) pode esperar dos órgãos do Executivo? Como é possível se cobrar mais dos ministros? As respostas a essas perguntas são difíceis, mas indicam para as seguintes conclusões: o país ainda tem muitos ministérios; a população deve exigir do governo eficiência na sua atuação; a qualidade no serviço público é resultado da responsabilização dos agentes, da transparência e de mecanismos de cobranças eficientes.

Cobrar eficiência e qualidade do comando dos ministérios é direito do eleitor e um compromisso essencial do governo com a democracia. Com a adoção de mecanismos de transparência e responsabilização é possível a mensuração de resultados dos ministérios, das políticas públicas e programas de governo. Assim dá para se avaliar o papel de cada um desses órgãos de Estado.

Há três séculos, a maioria dos governos tinha essencialmente quatro ministérios: Fazenda, Guerra, Relações Exteriores e Justiça. O Reino Unido era a exceção, com 13 em 1867. Mas a sociedade foi ficando mais complexa e os gabinetes maiores. Naquele tempo, os Estados Unidos tinham 4 departamentos, hoje têm 15. O Brasil tinha 5 ministérios, agora 28. E o Reino Unido está com 28 ministros.

Temas como saúde e educação foram incorporados globalmente às agendas dos chefes de governo. Outros assuntos ganharam pastas em gabinetes devido a idiossincrasias nacionais: sistemas políticos, ideologias, atributos territoriais etc. Por isso, até mesmo entre países com níveis equiparáveis de desenvolvimento e eficiência governamental há diferenças. O Canadá tem 30 ministros, a Islândia 11 e Mônaco somente 5, por exemplo.

No entanto, há indícios de que os governos muito grandes são menos eficientes, pois dependem de mecanismos complexos de governança. Por isso, o Sri Lanka e Gana não alcançaram grandes resultados quando passaram dos 50 ministros na última década. Eles se mostraram pouco focados em resultados.

Os estudos de Cyril Parkinson realizados na década de 1950 sobre a burocracia britânica já demonstravam que grupos decisórios com mais 20 indivíduos têm a tendência a desempenharem suas funções com menor eficiência. Essa regra é aplicável a muitas áreas dos governos, inclusive ao número de ministros.

Isso foi o que comprovaram Stefan Thurner, Peter Klimek e Rudolf Hanel em 2008. Eles indicaram haver uma forte correlação negativa entre o número de ministros de um país e seus desempenhos no Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), levando em consideração uma base de dados com 197 Estados.

Há exceções à regra. Austrália, Canadá e Nova Zelândia têm IDH elevado, mas governos que costumam ter entre 25 e 30 ministros. Com efeito, esses países têm culturas parecidas e usam o sistema parlamentarista de Westminster, que define alto nível de responsabilização (accountability) de ministros por seus atos, como diz o cientista político canadense David Smith.

Nesse sistema, os ministros devem não apenas comprovar o bom desempenho de suas funções frente aos outros integrantes do Executivo, mas também diante do Congresso, que demanda respostas a cada decisão tomada e acompanha a execução das políticas e programas de governo.

A pesquisadora britânica Diana Woodhouse mostra que no parlamentarismo os ministros têm reponsabilidade prospectiva e causal. Isso significa dizer que não são apenas penalizados por suas ações, mas também omissões, mesmo quando não há culpa direta por resultados ruins apresentados pelo governo.

No entanto, o sistema de Westminster não tem apenas bons exemplos. Jamaica, Paquistão e Índia usam o modelo, mas não têm governos eficientes, tendo por base os relatórios de governança do Banco Mundial. A falta de transparência e de regras anticorrupção efetivas fazem com que esses países sigam tendo baixo desempenho, o que se reverte em menor desenvolvimento.

O estudo das boas e más experiências internacionais mostra que a performance dos governos depende do controle interno e externo de suas ações, bem como de mecanismos de punição por desvios. A adoção dessas práticas no Brasil é o caminho para se tentar reverter o baixo desempenho das políticas públicas, a má gestão e o conflito de interesses nos ministérios.

A única obrigação de um ministro brasileiro com a apresentação de resultados formais é um relatório anual ao presidente. Não há discussão pública, avaliação de parâmetros, acompanhamento de metas ou avaliação de execução de políticas sob sua responsabilidade pelo Congresso.

Como os ministros não são avaliados abertamente, não há maneira de se definir quais cumprem seus objetivos institucionais. Ao cabo, não se sabe qual é a linha de corte para a manutenção de um órgão ou seu gestor. Percepções empíricas sobre a importância dos temas que dão nomes aos órgãos governamentais ou sobre o desempenho dos ministérios não são suficientes.

A nomeação de muitos ministros gera ineficiências ao Brasil. A longa lista atual de ministérios implica em maior dispersão de objetivos e maior dificuldade para formação de consensos na definição de estratégias de governo.

Ainda pior para a eficiência é a falta de avaliação do trabalho dos ministros. Há indeterminação de parâmetros e mecanismos de cobrança dos resultados pelo Congresso e pela população, que sabe pouco dos planos dos gabinetes. Falta transparência, debate e uma sistemática de controle público.

Os ministros deviam compulsoriamente ir ao Congresso duas vezes por ano, para demonstrar a evolução das políticas, programas e ações gerenciadas por eles, esclarecendo gargalos e resultados. O exame dessa prestação de contas seria feito pela Câmara dos Deputados, que teria o compromisso de oficiar, por meio das suas comissões temáticas, o presidente da República, que responderia em nota à sociedade.

O presidente é o chefe do Executivo. Devem partir dele respostas à sociedade, que precisa ser eficazmente informada sobre a performance das políticas de maneira regular. Os ministérios deveriam também gerar relatórios detalhados das suas atividades e metas em seus sites. E a Câmara dos Deputados deveria ter um painel de desempenho de políticas, no estilo daquilo que hoje faz muito bem no controle orçamentário, com a publicação do Monitor Fiscal.

Importante: As opiniões contidas neste texto são do autor do blog e não necessariamente refletem a opinião do InfoMoney.

perfil do autor

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Ivan Ervolino

Doutor em Ciência Política pela UFSCar - Universidade Federal de São Carlos

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Danilo Amaral de Oliveira

Bacharel em Engenharia de Computação pela UFSCar - Universidade Federal de São Carlos

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Eduardo Galvão

Mestre em Direito pelo UniCEUB – Centro Universitário de Brasília

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Denilde Oliveira Holzhacker

Doutora em Ciência Política pela USP - Universidade de São Paulo

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Bruno Alves

Mestre em Desenvolvimento Sustentável pela UnB - Universidade de Brasília

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